扶贫资金怎么花？

按照中国现行的贫困标准，截至2014年底，贫困人口仍有7017万，而河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省区的贫困人口更是都超过了500万，全面脱贫压力巨大。

正因如此，2013年，我国将精准扶贫作为新时代扶贫工作的重要机制之一，并将其细化为“精确识别、精确帮扶和精确管理”3个方面。要想将扶贫资金花到刀刃上，精确识别贫困人群是第一要务。但在中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任汪三贵看来，精确识别恰恰出了问题。

精确识别，才能精准扶贫

“我们知道，贫困与否是以收入和支出水平为标准界定的。但问题在于，精确统计村民收入是一件非常复杂的事情，通常需要由专业机构（如统计部门），通过抽样的方式进行，而且成本很高。因此，村子里主要采用民主评议的方式。列出多个标准，大家来打分，这个就与收入标准不完全一致了。”汪三贵说，一些低于贫困标准的人可能被认为不属于贫困人群，而一些收入水平高出贫困标准的人反而被认定为贫困人群。

汪三贵了解到，有些地方已经出台了相当细化的评议规定，“有房、有车、吃财政饭，这样的人，完全不能被纳入贫困人口评议中，相当于‘一票否决’”；但有些地方，采用的可能是打分制，“家里有房有车会减分，但不起决定性作用，没有按照‘一票否决’的方式来做”。

中国农业大学人文与发展学院院长李小云也承认，扶贫对象的识别很困难。“最有效的办法是，做一次全国性的贫困对象普查，但显然成本太大。”他说，目前国内采取的方式是按照贫困线划定贫困人口比例，下达指标到村里，再由村里上报具体扶贫对象。“这样一来，虽然大致知道有多少贫困人口，但具体是谁、贫困原因、自身条件等信息都不得而知，很难制定相应脱贫策略，实现精准扶贫。”

通过长期调研，李小云发现，在农村中，由基层精英组成的利益结构是扶贫的关键一环。这些基层精英一方面以政府代言人的身份与农民讨价还价，另一方面，又代表农民与政府协商，以求获得更多的扶贫资源。“获得扶贫资源之后，基层精英们一般会优先分配给他们的亲戚朋友甚至他的选民。对于一些意见较大的贫困户，他们一般会轮流分配。最终的结果是，原本仅能扶持少数贫困人口脱贫的扶贫资金，成了‘一碗水，平均洒’，穷人依旧穷，富人也不过占点小便宜而已。”

为了解决这种现实矛盾，李小云认为，有必要建立起分权式的使用、监管和考核制度，让扶贫资金的使用、监督与经营主体分离。“在农村，村委会对于贫困户的识别、致贫原因的分析还是非常有效的。但是由于权力和利益过于集中，资源产生了异化。因此，可以采取第三方机构的方式负责扶贫资金管理，在村委会的指导下和监督下精准扶贫。”

集中力量，共同支持扶贫

“每年各行各业的扶贫资金不少，但我们以往的管理方式，使得钱到了地方比较分散。就像烧水，总是在五六十度。”中国国际扶贫中心副主任黄承伟曾公开表示，“要想烧开，必须加火，把全部资源集中起来。”

从2014年开始，我国将每年的10月17日设为“扶贫日”。国务院扶贫办副主任郑文凯介绍，“1017”谐音为“邀您一起”，意在最广泛地动员全社会力量投入扶贫济困工作。

汪三贵也告诉《经济》记者，从以往的经验看，仅靠扶贫部门是做不好扶贫工作的，需要多部门综合配合。“一些地方已经开始探索建立贫困户受益机制，思考如何帮助贫困户尽快进入现代市场经济产业体系。实际上，扶贫工作不仅涉及教育、医疗等方面，还涉及多种多样的产业部门，需要动员很多部门的力量和资金。”

除了国家财政投入外，汪三贵认为，还应该发挥金融手段参与扶贫。“作为一项公益性事业，政府肯定要投入相当的资金，比如教育的提供、基本的医疗卫生等。但是，类似于产业发展这类有创收性质的资金投入，完全依赖财政也是有问题的，金融扶持是更好的手段。”

李小云也曾撰文指出，单纯依靠国家补贴，并不能解决贫困问题。“如果说扶贫资源是外力，那么，在外力的基础上，还要激发贫困户脱贫的内生动力，建立起收入稳定增长的机制。鼓励农民就业创业，哪怕是承包一个高效设施大棚的创业，一年也能收入过万元，实现脱贫。现在，很多地方在创新扶贫资金使用方面做出了积极探索，包括政府购买社会服务、扶贫资金入股整合社会资本参与扶贫等，巧用、活用扶贫资源，取得了很好的效果。”

曾经带领弄拉屯村民脱贫的李荣光，也加入到了扶贫投资的队伍中来。多地考察之后，李荣光决定利用弄拉现有的生态资源，发展生态旅游。他自筹资金1000多万元，投资扩建进屯公路、平整土地和建设饮水池等基础设施，并提出了生态重建的新思路。

2008年，在李荣光的努力下，马山县弄拉旅游专业合作社正式成立。全屯26户村民以山地入股，持股60%；李荣光任理事长、党支部书记，持股40%。收益达不到100万元以上，全部收益归村民所有，自己不分红。7年来，李荣光先后自筹资金3000多万元，打造弄拉旅游景区的基础设施，先后建设了普陀寺等旅游景点以及弄拉旅游服务中心、宾馆等配套设施，弄拉生态旅游景区已初步建成。2010年起，合作社村民开始获得分红，今年村民有40多万元的分红，但李荣光至今一分钱没领。

不过，尽管各级政府都在积极吸收市场力量——企业、合作社、能人大户——参与扶贫投资，但目前来看，社会资本参与扶贫项目的程度还十分有限。“给穷人提供信贷服务，额度小、风险大，单位贷款成本非常高，金融部门当然不会有太多的热情来做。要想让它们参与扶贫，还需要深入推进综合性金融改革和土地改革，提供抵押品、降低风险。”汪三贵说。

社会救助和经济援助同样重要

与此同时，由于致贫原因多种多样，在一些情况下，单纯的资金支持并不足以实现脱贫。

根据国务院扶贫办对全国农村建档立卡贫困户的一份数据分析，“疾病”在诸多主要致贫原因中位列第一，占比高达42.1%，远高于缺资金、缺技术、缺劳力等其他原因。如何帮扶这些老弱病残的失能群体脱离贫困，可谓一大难题。

南京大学政府管理学院教授林闽钢接受《经济》记者采访时指出，应该全面改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合，注重人力资本、社会资本投资的转变。“长期以来，我国对于贫困家庭的救助偏重于经济援助，主要方式是提供现金或实物，操作简单、管理方便，但社会救助实施方式单一化，导致城乡贫困家庭对社会服务的需求与服务供给不相匹配。”

从国外经验来看，林闽钢建议，应该将社会救助服务提到与经济援助同等重要地位。通过完善服务引领机制，发挥社工组织和人员在整合资源、专业引导方面的独特作用，组织发动志愿者及其他专业人员为社会救助对象提供服务，增加社会服务供给，尤其是医疗卫生保健服务。

“此外，还应使社会保障办理服务更加便捷；对城市贫困家庭而言，还应当重点提供劳动就业服务，积极推动专业社会工作者介入城市贫困家庭的救助服务领域，以更好地促进贫困家庭通过自身的努力而使家庭摆脱贫困。”林闽钢说。