台湾如何推进养老保险制度改革

王建民

面对人口老龄化发展趋势与未来社会保险基金的支付压力，2008年台湾“经建会”开始规划老年经济安全问题，提出年金制度改革的初步设想。2009年11月，台湾“经建会”成立“年金制度改革规划专案小组”，到2012年先后召开6次工作小组或专案小组会议，就当前各种社会保险与退休金体制存在的问题进行讨论，研究整体改革思路与构想。2012年10月，台湾当局进一步提升年金改革管理层级，“行政院”成立“年金制度改革小组”，由时任“行政院副院长”江宜桦担任召集人。2013年1月30日，台“行政院”公布第一阶段“国民年金改革”初步方案，因涉及不同群体的民众切身利益与未来的养老问题，在社会上引起较大争议，在同年4月送审“立法院”时对方案再次进行了适当调整。总体改革思路是倾向“多缴、少领、延退”及缩小不同职业群体的退休待遇差距，相关制度计划于2016年起实施，其中有5到10年过度期。

目前台湾养老年金改革的三大原则与目标为“财务健全”、“社会公平”与“世代包容”。改革的主要内容包括：第一层法定公共年金（各种社会保险）维持“给付制”（最后由政府承担支付保证责任），并采年金给付（月领保险金），以逐步推行制度衔接整合；第二层法定职业退休金制度朝向“提拨制”（个人账户制，个人承担风险）改革，以健全年金财务。改革的核心是将现行“少缴、多领、早退”的退休养老保险制度调整为“多缴、少领、晚退”，以保障社保基金可持续性，增加养老保险的安全度。

劳工养老保险制度改革包括两部分：

一是公共年金即劳工社会保险改革。目前的改革方案包括：劳保费率调整；年资给付率；计算领取退休金的平均月薪；保费分担比例。

二是完善职业退休金的个人账户储金制度。在目前台湾新的劳工退休制度下，雇主（企业）每月须强制为劳工提拨6%的退休金到劳工退休金个人账户（专户）。这笔资金由“劳退基金监理会”投资运用，享有最低保证收益。为鼓励劳工储蓄退休金，建构第三层退休保障，台湾当局积极推动改革劳工退休制度。2013年9月，台湾“劳委会”提出劳工退休改革“自选自提投资”方案，开放劳工每月可自行提拨最多6%的薪资，在银行设立的投资平台上自选投资类型。这一投资免征个人综合所得税，当局不再提供最低保证收益，劳工每年可重新选择是否继续自提或更改投资类型。这一改革方案需要在完成“劳工退休金条例”的修订后方能实施。

2008年劳工年金制度改革时，已确定了劳工退休年龄逐步从60岁延后到65岁。目前的规划是从2019年开始劳工延后退休，到2027年全部实现65岁退休。按此规划，19 58年出生者在61岁退休，依此类退，1962年以后出生者均在65岁退休。

2013年1月30日，台湾“行政院”公布“公务员年金改革方案”；台湾“铨叙部”公布“公务人员退休改革方案”，随后又进行了相应调整，送“立法院”审批。

这次公务员退休养老保险制度改革的主要目标是建立公务员“三层年金制度”，基本上采取“老人老办法，新人新办法”。2016年起，新进公务人员退休改采“多层年金制”；第一层为军公教保险年金（公保年金），所得替代率为15%；第二层为“退休抚恤提拨制”（退休金），替代率为30%（政府与个人各分担50%）；第三层是提拨商业储蓄年金，即30%为个人提拨的商业年金，三层合计替代率为75%。2016年起，逐步调降公务人员退休所得替代率，到2022年降为最高80%；延后月退休金起支年龄，2021年调整为“85制”后进行衔接，每年递增1年，到2026年起全部实施“90制”，即年资满25年自愿退休者，月退休金起支年龄须满65岁；年资满30年者，退休金起支年龄为60岁。中小学教职员的退休则从“75制”改为“85制”。这样一来，台湾公务员领取退休金的平均年限从现行27年将减少到22年，将大大减轻基金支付的财务压力。

改革公务员退休金的基数与所得替代率。退休金的计算基数是指以何种月薪基准计算月领退休金额。目前公务员退休金的基数是以其最后在职月薪（本俸）的2倍计算，台湾当局的改革方案是未来以最后10到15年平均月薪计算，军人不变，公教退休金基数最终由目前本俸（基薪）的2倍降为1.6倍。具体改革步骤是：即2016年先调整为“最后在职10年平均本俸的2倍计算”，隔年再调整为“最后在职11年平均的1.9倍计算”，依此类推，到2021年以后，兼具新制、旧制年资的公务员，改为“最后在职平均15年的1.6倍本俸”计算，纯薪制年资者则为1.7倍本俸计算。公务员月退休金为其基本工资（本俸）乘以所得替代率。所得替代率即退休后所应领取的月退休金的比例。台当局主张将目前所得替代率70%至95%降为上限80%。调整保险费分担比例，政府与个人（公务员）分担比例为65：35，2016年起个人缴费比例提高到40%，政府负担比例降为60%，较原预计各负担50%有所变化。

另外，对军公教退休金18%的优惠利率进行调整。台湾当局在2013年1月底提出的改革方案中，采取渐进式的改革方式，逐步将军公教退休金优惠存款利率由现行18%降到最高9 %。具体改革内容是：1995年7月1日前退休的公务员及一次领取退休金的公务员，维持现行标准即退休金18%的优惠利率不变；其他不论是采取旧制或是实行新制年资的月领退休金的公务员，则逐步降低优惠利率标准。依规划，到2016年，优惠利率降到12%，再逐年降1%，到2019年降为9%，2020年起采浮动利率，但不能超过9%的上限。

军工教与劳工养老保险改革虽然均在健全财务、延续退休年龄以及“多缴、少领”等，差别在于劳工以开源为主，逐步提高保费，军公教则以节流为主，逐步调降所得替代率。

台湾对养老保险制度的改革还有一系列配套措施，不断完善相关制度与保障。

一是将私立学校职工纳入公保年金制度。2014年初，台湾“立法院”三读通过“公保法”有关“私校教职员公保年金化”相关条文修正案，并于5月1日起正式实施，6.3万名私立学校教职员工实施与公务员相同的公保年金制度，2010年1月1目后退休教职员工开始适用。可领取公保年金的条件是教职年资（工龄）满15年、年龄满65岁；或年资满20年、年龄满60岁；或年资满30年、年龄满55岁，均可按月领取保险年金。

二是修订“劳工保险条例”与“国民年金法”等，劳工与“国民年金”被保险人可在银行设立年金专门账户，不得作为抵销、扣押、提供担保或强制执行标的，让弱势群体未来不再担心养老救命钱被债权人扣押或夺走。

三是未来与台湾居民结婚、且获准在台工作的大陆及外籍配偶，适用劳工退休新制，可以设立个人退休金专门账户。

四是台湾“劳委会”于2013年11月通过《劳动基准法》修正案，增订企业（雇主）应每年检讨劳工退休准备专户提拨情况，专户内资金必须足以支付未来一年内符合退休资格的劳工退休金，不足者要限期补足，若未提拨足旧制退休金或拒发退休金者，不仅要被罚款，而且要承担刑责。

五是调整享受“老农津贴”条件，防止假农民冒领与滥领老农津贴。依目前规定，年满65岁、加入农保6个月的农民，即可月领7000元老农津贴，于是出现许多假农民，冒领“老农津贴”。台湾“主计处”统计的农业人口为54.4万人，但“农委会”的农保人数达140多万人，相差91万人，一年多支出270亿元津贴。于是台湾“行政院”于2014年初提出“老年农民福利津贴暂行条例”修正案，初步规划未来年满65岁、投保15年方可领取农老津贴，未满15年只能领取一半津贴。但民进党认为条件太高，表示反对，这一改革尚未完成立法。未来改革方向是让老农津贴回归“社会保险”或并入“国民年金”。