“十三五”规划前瞻

覃爱玲

据相关媒体报道，目前，中国“十三五”规划的草案已经完成，正进入征求地方、部委和专家等意见的阶段。

此前的7月20日，中共中央政治局曾召开会议，决定10月在北京召开中共第十八届中央委员会第五次会议，主要议程即是研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。

自十一届三中全会以来，五中全会讨论下一个五年规划（计划），已成惯例。五中全会审议通过后，规划纲要将会在明年全国“两会”上提请审议通过，届时规划将正式生效。

在起止时间为2016～2020年的“十三五”时期，中共中央的首要目标是确保“全面建成小康社会”的实现，并在此基础上深化重要领域改革，力求经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长迈进。

对已当政两年多的本届中央领导集体而言，这也是阶段性的总结经验，以及对接下来几年的工作进行总体规划的最好时机。

“十三五”规划的时间节点很关键，一方面，按照中共十八大的要求，到2020年，中国将全面建成小康社会；另一方面，这是本届中央政府领导班子制定的第一个五年规划。经过两年多的当政之后，正是本届领导班子重大执政思路已经明确，进入推进落实政策的时候。

因此之故，制定“十三五”规划也是到了一次全面检省中国经济和发展的重要时刻。

过去两年，以十八大和十八届三中全会为重要节点，本届领导班子提出了全面的经济社会改革方案，可是由于种种原因，具体落实到实际层面的还有待加强。接下来的几年，将是全面改革方案见成效的时期，经济增速如何定，重大领域的改革措施如何推进，都是最重要的议题之一。

2014年4月，国家发改委主任徐绍史在全国“十三五”规划编制工作电视电话会议上宣布启动编制国民经济和社会发展第十三个五年规划。

“保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化步伐、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推进扶贫开发”，这是习近平在讲话中曾明确提出的，要在“十三五”时期取得明显突破的经济社会发展十大目标。

在这十大目标中，保持经济增长仍然排在第一位，可见，经济增长在本届领导班子的政策取向中仍然具有核心的位置。的确，正如中央指出的，我国发展必须保持一定速度，不然很多问题难以解决。这一点在各级决策层里应是有高度共识的。

此次“十三五”规划的编制工作引起各方广泛关注，一个重要原因是由于领导班子对此特别重视。预计本届领导班子前两年大力推进的一系列政策，包括目前已成为热门话题的“一带一路”、京津冀和长江经济带等，将延续性地成为规划中的重要内容。

7月20日，在宣布五中全会召开时间的同一天，作为多年来五年规划（计划）的主要参与制定者和具体执行者，国家发改委发布了两则重要的区域经济管理文件，一是《国家级区域规划管理暂行办法》，对国家级区域规划的适应对象、编制主体等方面内容做出详细规定；二是《关于印发南京江北新区总体方案的通知》，表示该新区是“一带一路”与长江经济带整合发展的重要节点，与上海浦东新区、上海自贸区、浙江舟山群岛新区形成“一体两翼”。两项重要事项的发布，表明了区域经济规划发展在“十三五”规划中的重要地位。

在经济新常态的大背景下，预计中国社会接下来两年的主要任务仍将是寻求新的经济增长点，而在投资、外贸和内需等传统经济增长点的运作空间有限的情况下，通过更为主动的对外开放和加快国内区域经济一体化进行有效的融合，挖掘新的经济增长点，成为本届领导班子发展经济的一大战略举措。

按照一般程序，经过起草部门进行广泛的前期调研、意见征求、对上一个五年规划评估和多个重大课题部署等流程，并对新的规划进行讨论、修改、过审，最终提交至全国人大审议，在其具备法律效力之后，再交由各部委和地方政府依此形成各自配套的五年规划明细，大约历时两年半时间。

在“十三五”规划编制启动之初，国家发改委曾公布一份52人的专家委员会名单，包括中财办原主任、发改委原副主任王春正，经济学家林毅夫等人，也包括一些央企老总和知名企业家，甚至听取了亚开行、经合组织等“外脑”的意见。据了解，本次“十三五”规划编制小组不仅包括中央财经领导小组办公室、国家发改委、财政部、中国人民银行等重要经济部门，地方的主要代表也会全程参与编制。

据公开消息，“十三五”的框架将集中于“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”，新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化的“五化同步”，以及统筹推进京津冀、“一带一路”和长江经济带等。本届领导班子当政以来提出的一系列新的政策要点，肯定要进入最终的规划方案。贴近民生、强力推进公共基础设施薄弱领域和拉动消费的基础设施领域的建设，是具体举措的一大特色。

从公开报道中可以看到，习近平总书记对规划方案非常重视，他此前曾专门为这一规划做过大量调研，并在公开发表的讲话中，多次提及“十三五”规划的编制工作。

在5月的浙江考察中，习近平曾就抓好经济社会发展、做好“十三五”规划编制与华东7省市主要负责人座谈。这被媒体解读为首个听取“十三五”规划意见建议的公开活动，并在讲话中首次明确了“十三五”规划的核心内容，指明了”十三五”规划的大方向。

6月，习近平在贵州调研，就做好扶贫开发、谋划“十三五”发展与7省区主要负责人座谈。7月，他到吉林调研，听取对振兴东北老工业基地和“十三五”规划的意见建议，与4省区主要负责人座谈。

正如上面所述，要在2020年“全面建成小康社会”，实现国内生产总值（GDP）和城乡居民人均收入比2010年翻一番，经济增长显然仍是核心指标。

然而，从经济数据可以看出，过去两年的经济处于从高速增长到中高速增长转变的“新常态”的不确定中。在这种情况下，“十三五”规划面临的最大问题，仍然是近两年来困扰中国经济社会发展的最重要问题，同时也将是接下来几年面临的最重大挑战，即如何在“保增长”的情况下，同时完成转型升级、提质增效。

更重要的是，支撑中国经济发展的要素投入型增长方式的条件和环境都发生了重大变化，若发展方式不转变，中国经济的持续高速发展也成为疑问。而这种“倒逼”式改革成效如何，也待观察。

从现实来看，十八届三中全会公布的一系列改革方案在推进过程中，有全局性重大影响的部分仍处于落地的阶段。如何完成十八届三中全会侧重在“改革”的进程，同时推进”十三五”规划侧重增长的方案，是接下来几年中央政策的重要挑战。

国家发改委发展规划司司长徐林在今年2月的一次会议上表示，要实现十八大提出的两个“翻番”的要求，“十三五”期间的年均GDP增速必须达6.56%。

财政部副部长朱光耀近日在参加某经济学论坛时表示，在改革开放全面落实，改革创新的举措得到全面推进的情况下，未来5年，也就是在第十三个五年规划期间，中国经济的潜在增长率将保持在7%～8%的水平。

从目前政府各方面透露出的种种信息看，“保7”将可能是未来5年经济的核心指标。从这一核心目标来看，“保增长”仍然是主要任务。而增长质量和“改革”都要以这个目标为前提。

从过去几个五年计划和规划的情况来看，“九五”计划确定的增速是8%，最后实际增长8.6%；“十五”计划确定的是7%，最后实际增速是9.5%；“十一五”规划确定是7.5%，最后实际增速是11.2%；“十二五”规划确定的是7%，从目前的4年多的增速看，也将超过7%。从这些历史数据看，实际增速都超过规划速度。

不过，目前学界对“十三五”期间究竟该如何定经济增速并没有一致的定见。不少人认为，经济增速要在“十三五”期间达到7%，难度较大。他们真正关心的问题是，到底怎么设定GDP增速，才不会妨碍到经济的转型升级，毕竟未来的增长要靠新动力的出现。