推进城镇化，土地到底够不够？

本书提出以城镇化作为重点突破来推进整体改革。作者认为，长期以来的“半城镇化”模式使我国城镇化的效果打了折扣，因此下一步应以城市群作为城镇化的战略模式，同时完成在城市工作的农村人口的“市民化”，尤其要解决农民工的城镇住房问题，在生活空间真正完成转换后，农民工才有可能退出他们在农村的宅基地，从而化解城镇化与有限的土地资源间的矛盾。

大家通常认为城镇扩张将导致耕地面积减少，甚至是大量和急剧减少。我国城镇化的实践似乎也证实了这一点。然而，日本和韩国的经验表明，在城镇化过程中耕地未必会减少，甚至，越是在城镇化高速发展期，耕地反而越会显著增加。那么，真相到底是怎样的？

中国人均耕地1.3亩，不足世界平均水平的一半，已有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。经过对人口、粮食生产能力等各方面的综合测算，国家提出了18亿亩耕地的“红线”。1998年，中国有耕地19.45亿亩，至2012年减少为18.24亿亩。14年间，城镇化率提高了19个百分点，相应地，耕地面积减少了1.2亿亩。如果按照这一速度，到2020年中国城镇化率达到60%时，耕地面积将减少为17.8亿亩，突破18亿亩耕地红线。

尤其是党的十八届三中全会提出“农业转移人口市民化”后，意味着不仅允许农民工在城镇务工，还要让他们在城镇获得一个相对体面的居住条件，而要居住就等同于要增加2.6亿人口的居住用地，这必然不是个小数目，然而，地从何来呢？

在对日本和韩国经验的考察中，却发现了与我国截然相反的现象。

第一，随着经济和社会发展，日本和韩国的耕地并非是直线下降，而是表现出“倒U形”规律，即先增加后减少，且“倒U形”的右端点高于左端点，也就是说城镇化过程中耕地总体是增加的而不是减少的。如韩国耕地面积1960年为203万公顷，1970年达到极大值230万公顷，之后开始下降，到1988年为214万公顷，此时城市化率已经达到78%，基本完成城市化过程。

第二，城市化高峰期耕地面积与城市化率之间呈现出明显的正相关关系。如日本1950—1960年是历史上城市化发展最快的时期，1950年日本城市数量仅为254个，到1960年增长了一倍多，城市化率从37%增长到63%，年均提高2.6个百分点。与此同时，这一时期也是日本历史上耕地面积增加最快的时期，耕地总量达到历史顶点，608.6万公顷。

日本和韩国城市化进程中的耕地增加，除了边远地区开发、技术进步等因素之外，主要是由农村人口进入城市后带来的空间节约效应所致，而且以大城市和城市群为主的城市化模式起到了积极作用。日本的居民点分为市、町、村三级（日本的“町”大致相当于我国的镇），从1888年到1985年，日本的市的数目从37个增长到652个，町的数目从12002减少到2001个，村的数目从58433个锐减到601个。大量村庄消失了，这就减少了村庄占地，使得土地得到重新规划、平整和改良，耕地数量得以增加。我国的耕地减少主要是由于“半城镇化”造成的。“半城镇化”模式下，农民进城只是来打工，预想在未来还会回到农村去生活，因此，他们在农村的占地无法像日本、韩国那样实现退出。

改革开放以来，我国的城镇固然是高速发展，城市建成区面积从不足1万平方公里扩张到4.5万平方公里，2.6亿农村人口进入城镇务工、生活。然而，在农村人口大量减少的同时，农村居民点面积却和城镇一样增加。1990—2000年的10年间，农村居民点占地从15.7万平方公里增长到16.5万平方公里，此后一直大体保持在这一水平，未见显著降低。城镇占地、农村也占地，我国的耕地遭受两面夹击，因此呈现出加速减少的趋势。

农村居民点普遍呈现低效利用的状态。统计表明，全国10%～20%的农村宅基地为闲置状态，部分地区闲置率甚至高达30%。

在“半城镇化”模式下，由于农民工在进城务工生活后其农村居住用地不能有效退出，造成普遍的“两头占地”现象，使城镇化中的耕地减少成为不可承受之重。因此，对城镇化和耕地占用的关系不能凭主观想当然，正如日本和韩国所表现出的规律那样，城镇化本应表现出的特征是对耕地的节约，耕地数量本应是出现增加而不是减少。然而，由于我国特有的“半城镇化”模式，又确实造成了耕地面积加速下降的事实。

（文章节选自本书第三章，有删改，标题为编者所加）

作者简介：

赵俊超

现为国务院发展研究中心副研究员，长期研究中国城镇化问题，掌握大量一线材料，2005年时他曾出版《农民问题新探》，2012年曾出版《中国留守儿童调查》。

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