“经济宪法”倒逼政府依法理财

张兵

1月12日，财政部、国家税务总局宣布上调成品油消费税，在国际油价暴跌背景下，一个多月来中国第三次上调成品油消费税率。在“税收法定”原则下，征税能如此任性吗？

由此引发了“吐槽”：调整是否合法？

这一新闻事件表面是“税收法定”的讨论，其实质是预算的学问。“预算是庶政之母”。预算法，在财税学者眼中，这一“经济宪法”会决定钱以什么方式取得？向谁取得？钱又会用于哪里？

政府预算公开常态化

“政府的全部收入和支出都应当纳入预算，这被称为‘全口径预算’。”上海财经大学蒋洪教授说，“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，人们通常将之称为‘四本账’。”

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次明确提出了“实行全口径预算管理”。1994年财税体制改革后的相当长时间内，我国政府预算只有一本预算，即一般公共预算（曾称“一般预算”）。

预算完整、公开透明，这是新预算法的重大突破。我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强表示，新预算法体现了十八届三中全会“全面、规范、公开、透明”的要求。

有专家解释，四本预算是为了让不同性质的公共资金有不同的运行管理模式，而不是要“肢解”预算。

新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准、预算、预算调整、决算、决算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部分预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公示，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

这也意味着，除涉及国家秘密的项目外，涉及公共资金的预算收支规范与公开要成为常态。

另外，公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明;公开部门预算、决算时，应当对其中的机关运行经费的安排、使用等作出说明。

财政部条法司司长许大华认为，这有利于保障人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于从源头上预防和治理腐败，有利于倒逼政府各部门依法理财、科学决策、勤俭节约。

税收立法任务艰巨

“四个口袋是有了，但还不能保证所有东西都放进口袋了，‘全部’定义还不清晰，没进入国库的钱不在预算，但是进不进国库是由政府决定的。”蒋洪将“四本账”喻作“四个口袋”。

新预算法第四条规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。蒋洪告诉《民生周刊》记者，政府通过经营活动获得的收益就没有包括在“四本账”内，他建议，各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营机构的全部收入、支出、资产负债都应当纳入预算报告和预算监督。

有学者指出，中央层面还需要按照新预算法确定的原则与授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规，形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性。

不仅仅如此，新预算法中“全部收入”应该首先回答“税收收入”是否合法，用法律来规定税收的基本形式。有专家指出，调整消费税率，按理应依据消费税法调整，但我国目前尚未对消费税进行立法，只能依据《中华人民共和国消费税暂行条例》执行，而条例属于国务院的行政法规。该条例第二条第二款明确规定，“消费税税目、税率的调整，由国务院决定”。

财政部、国家税务总局上调成品油消费税的主要法律依据有两个，一个是，1985年4月，全国人大审议并通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，该项决定“授权国务院必要时可以根据宪法制定有关暂行的规定或者条例。”另一个是，2000年全国人大通过的《立法法》第九条也规定，应当制定法律但尚未制定的事项，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。

“吐槽”背后是对“税收法定”的企盼。据了解，目前，全国18个税种中只有个人所得税、企业所得税、车船税3个是经过人大立法的。房地产税和环境保护税两大税种的立法工作正在紧锣密鼓推进中。

国务院法制办于2015年1月5日公布了由国税总局、财政部起草的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》。作为规范现行18个基本税种征收管理的基本程序法也将“呼之欲出”。

地方政府债要上“紧箍咒”

“从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制，有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。”财政部部长楼继伟如是评价新预算法对地方债务的务实原则。

“一是约束地方行政长官，二是对地方举债有明确规定。”在接受《民生周刊》记者采访时，江苏省财科所所长李豫平高度评价新预算法的“亮点”。据统计，新预算法中共有六条涉及对地方政府性债务的规定。

出于对地方发展需要，采取多种方式融资，中国已经形成较大规模的地方政府债务，这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。

截至2013年，我国的人口城镇化率为53.73%，东、中、西部分别为62.2%、48.5%、44.8%，与发达国家80%以上的人口城镇化率相比，我国城镇化正处于快速推进时期。

城镇化快速推进，对应的是我国城镇基础设施和公共服务的巨大投资需求，然而，地方政府近年却面临财政引入增幅下滑，在中国快速城镇化过程中，地方政府通过举债，已然成为常态。

审计署的数据显示，2013年年中，中国地方政府债务总规模为人民币17.9万亿元。2013年下半年到2014年3月底期间，全国18个抽审地区的政府性债务余额增长3.79%，比2013年前6个月的平均增速下降7个百分点。

楼继伟认为，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，但同时从五个方面作出了限制性规定：即一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务;二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出;三是限制规模;四是限制方式，只能采取发行地方债券的方式筹措;五是控制风险，举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

财政部财政科学研究所所长刘尚希认为，单纯依靠政府直接举债的方式很难满足公用事业、公共基础设施、公共事业的发展需求，可以采用包括政府与社会资本合作模式、政府授权经营、政府购买公共服务、建立城市基础设施及住宅领域的政策性金融机构、建立城市建设基金以及依托融资租赁等多种方式。

读懂预算要学要问

政府预算作为财政年度收支计划，一般经历编制、审批、执行和决算四个阶段。如何读懂至关重要。

“首先要了解公共资金预算框架，”上海财经大学邓淑莲教授认为，“也就是大家通称的‘四大本账’，然后要知道政府预算报告的要素及基本内容。”

如何解读政府预算报告？邓淑莲给出了六点建议，即关注大资金项目，既看绝对数，也要看相对数，看几年的预算趋势，看收支是否平衡，要了解每个项目的背景，如果找不到应该有的数据，一定要问！

“预算报告有很多问题值得关注，收入来自哪里？负担分配是否公平？”在接受《民生周刊》采访时，上海财经大学教授朱为群认为，“支出方面，有没有不该花的钱乱花而该花的钱却没有花，财政资金使用效率和效果如何，债务风险有多大，财政收支是否平衡？”

“最关键是政府各类预算报告公开透明，包括全面、详细、准确、及时，这样才能看得懂。目前，我们要关心政府预算是否全面，是否详细？”邓淑莲强调，“对看不懂的收入和支出，要学会追问，这样可以调动公众对了解预算的兴趣，也是建立中国现代预算制度的必由之路。”