银发产业的启示

李中斌　刘雷

养老服务机构不能仅仅依靠政府补贴度日，应该通过建设服务型政府，把市场的还给市场，政府应利用合理手段广泛吸引社会各类资本进入养老服务业。

《中国老龄事业发展报告（2014）》数据显示，截至2014年底，中国65岁及以上老年人口为1.1883亿，占总人口比重8.74%。据预测，2020年我国65岁以上人口占比将达11.98%，2030年将达到16.68%，中国将进入超老年人社会。不久的将来，中国将成为高度老龄化国家，简单的日常生活照顾和基本医疗保健已经不能满足新形势下老年人的实际需求。

然而，我国对养老服务机构的研究起步较晚，直到20世纪90年代，养老服务机构才得到社会各界的关注和重视。2006年，国务院才正式提出养老服务业这个专用名词，由此，养老服务业和养老服务机构越来越被人熟知。2013年8月16日，国务院出台了又一里程碑式文件——《关于加快发展养老服务业的若干意见》。作为养老服务业的载体，越来越多的学者把目光放在了养老服务机构上。

美日的养老实践

国外养老服务机构的实践主要以美国和日本两个国家为例。一个是欧美发达国家代表，一个是儒家文化影响圈代表。美国是个高度市场化的国家，养老服务机构相关立法完善，各种规模和类型的养老服务机构齐全，护工队伍专业，盈利能力足够等都值得中国学习。而日本作为儒家文化圈老龄化程度较高的国家，除了相关制度、法律等值得我国学习外，在文化传统层面上与中国更加相似，更有借鉴意义。

在美國，早在1965年就颁布了《老年人法》，后又陆续颁布了《老年人志愿者方案》、《老年人社区服务就业法》等一系列法规，既保证了老年人的合法权益，也保证了养老服务机构的权益，明确了相关责任归属。这就吸引了更多社会资本开设运营养老服务机构。美国的银发产业在1986年时就达到8000亿美元 ，占当时美国GDP份额的18%。近年来，随着美国老龄化程度进一步提高，美国的养老服务业、养老服务机构的发展也越来越快。

美国的养老服务机构是营利性为主导的。目前，美国营利性养老服务机构占到总数的66%，非营利服务机构占到27%，政府举办的养老服务机构占7%。但在美国，关于营利性的定义不是该服务机构是否营利，而是该服务机构赚的钱是否归个人所有。进一步来说，美国除了政府开办的养老服务机构，其他养老服务机构都是营利的，只是非营利养老服务机构赚的钱是归该机构所有，并且用于该机构发展。

美国的养老服务机构数量众多，规模各异，目前全美拥有养老服务机构2万多家，大致可以分为公寓型服务机构、日间照料型服务机构、护理康复型服务机构和社区居家养老型服务机构。这些不同规模的养老服务机构，能够为不同年龄、身体条件的老年人提供不同层次的身体护理要求和心理上的社交要求。

养老服务护理人员大部分是从专业护理学毕业的，具有足够的护理知识，由老中青不同年龄阶层组成，他们在社会上的地位并不比医院里的护士低，而数量众多的养老服务机构业能够为他们未来的发展提供广阔舞台。

日本政府在1963年就颁布了《老年人福利法》，1982年颁布了《老年人保健法》，1989年出台了“黄金计划”，1990年重新修订了《老年人福利法》。除了为老年人立法保护他们的权益之外，日本在1988年出台了《老人院的机能和服务评价》，1993年出台了《特殊养护老人院、老人保健设施服务基准》等关于养老服务机构的法律法规，为日本的养老服务机构的发展奠定了坚实的法律基础。

日本的养老服务机构设置采取了政府主导下的社会及市场多方力量参与的形式，全面满足不同护理要求和不同年龄层次的老年人。日本的养老服务机构大体可以分为3类：养老服务福利机构、养老服务保健机构、养老服务医疗机构。相比国内的养老服务机构，日本的养老服务机构划分更加合理和细致，专业程度也更高，市场投资热情也高，这些都与日本完善的法律制度有关。

日本对于养老人才队伍的培养从20世纪70年代开始，并根据现实情况不断调整政策，出台相关法律，从而保证了养老人才队伍的健康发展。政府的推动在养老人才的培养中发挥了主导作用，例如，东京福祉人才中心向有关专业在读学生提供20万日元学费和每月5万日元生活费的无息贷款，如果该生能够获得社会福祉士或介护福祉士认定资格，并且在东京都相关各福利机构连续工作5年以上，可以免除所有贷款。在专业培养上，日本从20世纪80年代开始，各个大学纷纷设立与养老服务有关的专业，包括社会福祉、护理保健、精神保健、健康科学、保健科学等。

香港的院舍养老

国内发达地区养老服务机构的实践以香港为例。

香港的养老服务机构主要是院舍，共有4个不同层次的类型。院舍旨在为不能在家养老的老人提供一个包括日常生活和医疗保健等服务的专门性机构。

香港关于院舍的立法开始于20世纪90年代。1994年，香港出台《安老院条例》授权社会福利署监管院舍服务，条例于1996年全面实施，标志着香港的养老服务机构进入了新时代。条例包括了院舍的准入、管理、环境、服务、咨询管理等28项具体内容，严格详细的管理和责任界定既是对老年人的保护，也保护了香港养老服务机构的健康发展。

香港的院舍根据不同的层次有不同的专业护理人员。按照老人需要的护理服务的程度从低到高可以分成4类：长者宿舍、安老院、护理安老院、护养院。长者宿舍是为能够自己照顾自己的老人提供住宿和组织活动的机构，在里面工作的主要是注册社会工作者。安老院提供的是包括照顾、膳食及有限度的起居照顾在内的服务，在里面工作的主要是注册社会工作者及护士。护理安老院为身体残疾、健康状况不好无法自己照顾自己的老人提供服务的机构，在里面工作的主要是注册社会工作者、护士及专业治疗师。护养院是对生活完全无法自理、健康情况十分不好的老人提供服务的机构，在里面工作的主要是注册社会工作者、医生、护士及其专业医疗师。可以看出，香港院舍里工作人员和医院很相似，需要很高的专业素养。

香港的养老服务机构也是由政府和社会资本共同构成。与日本和美国相似，自负盈亏占了大多数。截至2011年，自负盈亏、津贴补助的4类院舍共计17739家，非营利自负盈亏的4类院舍共计5144家，政府为主导的为7130家。

可以看出，自负盈亏占了市场的绝大部分。这也正是中国的养老服务机构最需要学习的地方，只有通过准确定位、合理经营，获得充分的资金才能使机构更长远地发展下去。

四点启示

从美国、日本和香港的先进经验，可以发现许多值得内地养老服务机构学习的地方。

首先，无论日本、美国还是香港都具有较为完善、系统的法律法规，这些法律法规既能保护居住在养老服务机构中的老人的权益，也能对养老服务机构的责任进行很好的界定；既能防止养老服务机构推脱应该承担的责任，也能防止养老服务机构被某一桩官司拖垮。因此，必须建立健全养老服务相关法律法规。

其次，美国、日本、香港的养老服务机构定位准确，规模齐全。这些机构按照医疗照护层次的高低分为数个等级，从基本的日常生活、保健到专业性的医疗照护都能找到对应的机构，它们的划分更加合理和细致，专业程度很高，由此增加了市场的信心，市场投资热情也很高，这值得中国内地养老服务机构学习。

目前，我国养老服务机构只能承担日常生活照顾的职责，这无法满足日益增长的养老需求，也无益于机构的长久发展和经营。

再次，无论美、日还是香港，都有完善的人才培养机制，它们在大学阶段就开设养老护理相关专业。我国应该从大学开始培养养老服务护理人才，通过开设相关专业，提高养老服务机构从业人员的专业素质，通过舆论宣传和财政补贴，提高养老服务护理人才的社会地位和收入水平。

最后，国内外发达国家和地区的养老服务机构都能够自己合理经营以获得足够资金，它们对政府的财政补贴依赖度不高，大部分机构能够从日常经营中获得足够盈利。

因此，养老服务机构不能仅仅依靠政府补贴度日，应该通过建设服务型政府，把市场的还给市场，政府应利用合理手段广泛吸引社会各类资本进入养老服务业，创办各类养老服务机构。

此外，应鼓励兴建营利性商业养老服务机构，给予适当税收和财政方面的支持。