“国版”农改首提“政经分开”

郑旭

“政经分开”的实质，是将农村自治组织和集体经济组织分离运作，形成农村党组织回归党建主业，村委会主任专做服务，有经营能力的专业机构主抓经济。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》），明确深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度五大领域。

《实施方案》提出，在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，实行“政经分开”试验。

“农村治理是今后农村改革的重头戏。”记者注意到，上述方案甫一公布，国内农经领域里的多位知名专家便不约而同地发表观点称，“政经分开”的现实意义还不仅仅是“它被首次写进关乎农村未来发展的中央改革文件中”，而是“它将有利于農村集体资产保值增值，也有利于完善并实现农村治理能力和治理体系的现代化”。

事实上，此前就有研究者撰文强调，随着农村集体经济的逐步发展和集体资产规模的不断庞大，近年来我国大部分农村地区“政经合一”的治理模式受到越来越严重的挑战，出现了农民权益无法有效得到保护、非户籍人口无法有效参与社区管理、农村社区公共服务无法均等覆盖、对集体经济组织的监管不足等问题，迫切需要对农村基层治理体制进行改革。

改革就是直面过往难以解决问题，打破现有利益格局的制约。

有评论曾经指出，“政经分开”的实质，是将农村自治组织和集体经济组织分离运作，形成农村党组织回归党建主业，村委会主任专做服务，有经营能力的专业机构主抓经济，基层三类组织各归其位、各司其职的新格局，确保二次分配的公平。

农村社会管理的诟病

事实上，按照改革开放初期农村基层治理机制的设想，我国农村基层应该存在党组织、自治组织和集体经济组织三大组织。然而在实际运行过程中，为节省机构运行成本，除个别较早进行了“村改居”地区以外，我国大部分地区的农村仍然维持了计划经济时代的“政经合一”的管理体制，即自治组织和集体经济组织合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。

因长期关注农村基层治理机制与“政经分离”改革课题，华南农业大学经济与管理学院杨兵博士认为：“政经合一治理机制会导致村级治理重经济发展而轻公共服务，使得社会管理严重滞后，进而严重影响了城乡之间人口、土地、资金等生产要素的合理流动和平等交换，成为农村不稳定因素的根源和城乡发展的障碍。”

他指出，在“政经合一”的体制下，农民想要实现财产权利，就必须和农村自治绑定在一起，如果农户丧失了村民自治组织的成员资格，也就意味着同时丧失了与集体经济相关的财产权利。在这种不合理的制度安排下，农民为捍卫自己财产权利能够做出的最佳选择就是固守农村，因而在当前城市化的大背景下，农民的行为会出现明显的逆城市化选择，城市越发展，就越少本地农民愿意进城。

杨兵发现，在农村现有“政经合一”的治理结构下，非户籍人口加入了农村基层自治组织就意味着加入了农村集体经济组织，就会分享原农村集体经济组织成员的财产权利，“因此本地村民普遍对非户籍人口参与本村选举持反对态度，而村里按照‘自建自享’的原则建设的公共基础设施，也仅对村民或股东开放。”

在他看来，这种带有明显封闭性和排外性的乡村社会管理，不仅无法满足外来人员的诉求，使他们难以融入城市生活，面临边缘化的危机，也阻碍了城乡之间合适过渡带的形成，乡村社会很难与开放的城市社区真正结合在一起。

值得一提的是，农村的党组织、自治组织和集体经济组织被捆绑在一起的同时，还担负着集体资产管理、民主自治、社会管理等多方面的职能，杨兵指出，这不仅导致了政府对农村社区公共服务的供给不足，也加重了农村集体经济组织的负担，“使得农村社区公共服务无法均等覆盖。”

不仅如此，他还发现，由于很多农村还实行村党支部、村委会、集体经济组织的负责人多为“一肩挑”，这就让“绝对权力绝对腐败”这条政治学中的黄金定律在村庄政治中得到淋漓尽致地复制。特别是在部分经济发达地区的农村集体经济组织中，“一肩挑”的负责人不仅掌握了村中的巨大财富，还让其在本地区有很大的影响力和社会关系。

“由于目前不少乡镇、街道的工作往往需要村的财力支持，许多部门印发的文件甚至明确要求农村集体经济组织配合政府承担有关的社会管理职能，因而存在对村集体经济组织监管不到位、放任自流的现象。” 杨兵说。

“政经分开”源于广东实践

由此可见，农村“政经合一”的管理体制已不适应市场化、城镇化发展要求，要解决“三农”问题，就要从农村基层治理机制的改革入手，实行农村基层自治组织和经济组织的“政经分离”。

11月10日即《实施方案》公布一周之后，正值中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊随中央宣讲团在广东宣讲党的十八届五中全会精神。当被与会者问及中央首次提出“政经分开”的背景时，韩俊强调，“这源于广东实践。”

韩俊以佛山市南海区里水镇河村社区为例指出，“与城区治安管理费由公共财政承担的情况不同，没有实施政经分开前，这个社区一年500万元的治安管理费都由村集体承担。政经分开后，村里承担40%，60%纳入财政预算，村集体的负担减轻了。”

韩俊所提到的水镇河村社区，是广东在开展“政经分离”改革实践后，诸多村庄在基层治理上发生蝶变的案例之一。而回溯这场发酵于局部的改革，曾有媒体不惜以“解开了农村死结”为题来展现实践先行地——广东佛山市南海区的果断抉择。

1992年，南海区农村的股份制改造完成以后，大部分行政村的村支书、村委会主任与经联社社长均为一人兼任，村委会主任几乎掌控了村中的所有事务。

2010年7月，时任佛山市委常委、南海区委书记邓伟根履新。不久，他就扎到基层并跑遍了全区224个行政村。

2011年年初，南海区出台《关于深化农村体制综合改革的若干意见》等8个文件，并于当年村（居）委会换届选举前实施，拉开了农村体制综合改革的序幕。

《民生周刊》记者检索当年的这份《意见》后发现，此次改革共有6项主题，分别是农村体制、农村社会管理、农村集体资产的经营、村民社会服务、农民住宅以及农民的福利保障。

而在总结这场改革的逻辑时，当地多位官员认为，所谓的改革，就是先打破农村“政经混合”的体制实现“政经分离”，在此基础上实现集体经济的独立运行以及自治组织自治功能的“回归”，进而加强社会建设实现城乡统筹发展。

“村居主体架构格局之变、村居经济转型、党务建设和均等服务是南海综合改革的四篇大文章！”邓伟根后来回忆说，“政经分离”是南海发现问题而选择的一条解决问题之路，是一套自选动作也是必由之路。

2012年9月，时任广东省委书记汪洋带领全部省委常委及广东21地市“一把手”，在南海开展综合改革试点工作现场会。他对现场的“一把手”们讲，各地要因地制宜，根据本市的实际情况，坚定不移地推进以“政经分离”为重点的农村综合改革，对符合条件的村居党支部可按程序升格为党总支或党委，把党组织延伸至所有经济组织，实现基层党组织和党员管理服务全覆盖。

“中央提出政经分开的改革试验，就是为了让农民更多地分享经济社会发展带来的好处。”在11月10日与广东当地官员的交流中韩俊指出，“政经分开”有利于集体资产的增值升值，也有利于建立良好的基层治理结构。他希望广东在基层治理创新方面继续探索，为中央制定政策提供更多好的经验。

“政经分开”还需各界给力

需要提及的是，就在“国版”农改方案首提“政经分开”之前，广东源于实践而积累的经验已被复制到一些经济发达省份。

目前江苏省的苏州和无锡等地已试点“政经分开”，具体做法为明晰公共财政和农村集体经济组织在农村公共服务和社会管理支出上的责任，绝大部分公共服务和社会管理资金由公共财政负担。

今年7月，无锡市锡山区安镇街道14个农村经济合作组织与所在村村委会“分账管理”，村委会与合作组织完成“切割”，前者履行农村公共事务管理，后者则主要从事经营，两个机构两本账，互不“搭界”，防范村干部参与集体资产经营管理过程中出现腐败现象。而截至去年年底，江苏省内村均集体收入达169万元，名列全国前茅。有分析认为，这与农村治理的“政经分开”改革有很大关系。

有观点性文章就认为，“政经分开”在制度上可行，对群众利好，党建上能为，在立足于基层的基础上，通过农村体制综合改革和党建创新，破解基层农村各种体制弊端，探索农村集体经济二次转型，以消减农村基层矛盾、强化执政之基的必由之路。

《实施方案》同时指出，农村改革综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，进一步提高农村改革决策的科学性。

知名时评人唐亦瑭就认为，“政经分开”除了把农村改革作为一个整体来统筹谋划实施外，尤需各界合力，既要充分发挥国家“智囊团”的聪明才智和全体人民的积极性、主动性和创造性，更需要社会各界的鼎力支持与全力协调配合。

“如此，才能有效推進‘政经分开’试验工作，推动实现农村治理能力和治理体系的现代化，确保农村改革取得实效。”他说。