国企改革硬骨头在哪里？

王哲

发展混合所有制经济从而替代长期以来以行政化兼并重组为主要手段的国资国企改革，被普遍认为是新一轮国资国企改革的主要路径。

截至发稿之时，国家版的国资国企改革总体方案正由国家发展和改革委员会、财政部、国务院国有资产监督管理委员会等分别牵头制定完善。事关百万亿规模国有资产的国资国企改革的顶层设计方案，即将取得更多突破性进展。

“改革不能瞻前顾后、畏首畏尾，要敢于碰硬。”本刊记者注意到，十八届三中全会以来，国务院国有资产监督管理委员会主任、党委书记张毅在多个不同场合强调，改革要敢于碰硬，大胆实践，以自我变革的勇气解决自身存在的突出问题，只有突破国企改革最需突破的难点，改革才有可能向纵深推进。政府和企业都要敢于承受改革带来的阵痛，“小不忍则乱大谋”，不改革才是最大的风险。

国资监管自我革命

“拉郎配”、“媳妇太多一个婆婆怎么管”、“管得过多过细”……国资委成立12年来，对其批评质疑之声不绝于耳，国资监管体制改革更被业内公认为深化改革最为紧迫也最困难的任务之一。如何重新定位？如何探索新的监管模式？这是摆在中央及地方国资委面前一道待解的大题，且时间紧迫。

“国资委监管工作的改革不应是动其皮毛的修修补补，而必须是动其筋骨的大刀阔斧，有些方面甚至要脱胎换骨。”去年年底召开的一次会议上，张毅谈到国资改革时言辞犀利。他指出，各项改革措施都要立足于进一步解放和发展生产力，促进国有企业与市场经济更好融合。要注重把该企业行使的权力放给企业，不该企业负担的包袱卸下来，切实增强企业作为独立市场主体的活力和竞争力。

记者从有关央企內部人士处获悉，在上一轮国企改革中，国资委主导了很多央企的合并重组，不少企业的整合取得了比较满意的效果，比如电信行业；但是“必须成为行业前三，否则国资委就给你找婆家”的提法也引发了“拉郎配”的质疑，部分企业重组成本之高超乎想象，也并未达到大而强的效果。

中国外运与中国长航的合并就被认为是一次并不和谐的联姻，两家公司原本在航运央企中都不处于领先位置，在战略发展和业务模式上也没有很强的互补性，企业经营理念和文化传统迥异，但为了不被“大鱼”吃掉而被动地选择了合并。从2008年12月19日国资委下发通知批准重组开始，两家公司长期在为重组方案的细节争论不休，始终难以磨合，内部矛盾与纷争不断，业务重合部分也没能协调一致。中外运长航集团经历了巨额亏损，原长航旗下的长航油运成了A股市场上首家退市的央企股票，另一只股票ST凤凰也在退市边缘挣扎，来自长航的集团总经理、副董事长刘锡汉被调离。历尽劫波之后，中外运长航集团也在痛定思痛，希望借力顶层设计，进行自上而下的改革，解决合并后的遗患。

“既不能越位，也不能失位，把该放的坚决放到位，把该给的坚决给到位，同时该管的也要管到位。不要总以为政府部门比市场高明，政企分开、政资分开，是搞好国企的大前提，企业才能真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏接受记者采访时指出，新一轮国资监管体制改革的基本方向已经明确，各级国资委将把改组组建国有资本投资运营公司作为今后管资本的平台，“国资管理由管资产向管资本转型，目的是更加强调资本的流动性。”

“目前国企改革争议最多的是国资监管改革是否会导致国有经济控制力下降的问题。”刘纪鹏指出，过渡期国资监管定位应包括管资本、推动改革、推进结构调整、化解历史问题和确保社会稳定等。

分类监管如何操作

十八届三中全会提出要准确界定不同国有企业功能，此后一些地方探索提出了功能界定和分类监管的改革方案。张毅也多次指出，2015年改革的第一项重要任务就是准确界定不同国有企业功能。对不同类别国企，明确主要特点、发展目标、改革方向，分类推进改革调整，加强分类监管、分类考核。

“国有企业在功能上应该分成公益性企业、竞争性企业和保障性企业三类，其中保障性企业因同时具有公益性和竞争性的功能，划分争议比较大。另外，中央企业和其他大型国企又存在着垄断的问题需要考量，央企功能分类后将根据所具备的不同功能确定目标和考核标准，然后根据不同的类型进行监督和管理。”中国企业改革与发展研究会副会长、国资委企业改革局原副局长周放生向本刊记者介绍说，进行国企改革时，要首先对股权以及经营范围进行清楚的划分，国有企业身处不同行业，其功能目标、公司治理、改革重点有明显不同。对提供公益性产品或服务的企业，就不应以盈利为目的，而是要求其履行好社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方。而对大多数一般竞争性领域的国有企业，就必须大力去行政化，按照市场化的要求，健全公司法人治理结构等改革，使其成为独立的现代企业。

周放生认为，“分类是此轮国企改革的首要问题，分类问题解决了，其他方面的改革也就好推进，如果分类不公平有争议，会让其他所有制企业感到更加难以平等竞争。”另外，他强调，功能界定中一定要坚持国有企业市场化改革的方向，对提供公共产品和服务、承担重大战略任务等职能的企业，要注意把握其企业法人属性，防止形成“准政府机构”。

厘清混改负面清单

发展混合所有制经济从而替代长期以来以行政化兼并重组为主要手段的国资国企改革，被普遍认为是新一轮国资国企改革的主要路径。目前有不少国企已经引入社会资本，但在运行机制上并没有实质性的变化。新一轮改革就是要解决这个问题。

“混合所有制企业的优势在于充分发挥不同所有制性质的强项，打破单一所有制的弊端，其根本目的是搞好搞活国有企业，发展壮大国有经济，实现国民共进，促进国民经济持续稳定发展。”国资委经济研究中心副主任彭建国接受本刊记者采访时指出，除少数企业必须保持国有独资外，绝大部分国有企业都将进行“混改”，“但决不能盲目跟风和攀比，要以有利于国有企业发展为根本目的，把自主决定权交给企业，让企业根据自身发展需要来决定。”

彭建国特别指出，“混改”最大的难点是需要有底线和红线，必须厘清“负面清单”，在这个清单里的行业禁止、缓行或者谨慎操作“混改”，从而避免国有资产的流失，“负面清单”应有以下领域：垄断性企业，关系社会经济发展的重要公共服务设施，关系生态安全的自然资源领域，关系国家安全的国防军工等特殊产业，关系国家创新能力的重要前瞻性战略性产业，政策性业务强、承担特殊功能的领域，国有资本投资公司或运营公司。 彭建国强调，央企在集团公司层面应谨慎“混改”，如果要搞也只能采取集团公司上市的形式。资本市场公开、透明，企业经营规范，股份流动性强，兼具价值发现和直接融资的功能，国有资产和民营资产双方都会认可。

利益纷争如何化解

“大家都有‘一亩三分地’，谁也不想让自己的权益受损。”中国企业改革与发展研究会副会长李锦对本刊记者表示，目前国企改革的顶层设计及思路已经基本明确，最大的难点在于实施，即怎么落地，利益问题依然是最难啃的一根硬骨头。他还提到，从目前地方提出的改革设想或思路来看，更多还是局限于增量改革，存量则等待和观望。而实际上改革需要打破的部分就是存量，“任何人都不要以为可以在存量上打主意、做文章来保留既得利益。”

改革就是对利益关系的再调整，必须打破旧有的利益格局，这一定会有既得利益者失去利益，如此才能创造新的利益格局。特别是在权力部门化、部门利益化的大背景下，出台的各种改革方案都很难避免带有利益平衡痕迹，而这些就应该是在新一轮的改革中打破的。国企改革需要解决的很多实际问题，都是历史的问题和现实的问题杂糅在一起，只有妥善解决这些问题，国企才有机会更好地往前走。国资委近期有关会议也提出，今年要积极推进剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。要加快完善相关政策，多渠道筹措资金，务求实效，积极做好“三供一业”分离移交和国有企业棚户区改造工作。

“干部能上不能下，收入能高不能低，员工能进不能出”是在多轮国企改革之后仍然待解的难题。记者采访的多位专家都列举了不少事例，“打江山，坐江山，传儿孙”的想法在一些国企领导和职工心目中根深蒂固。大庆油田去年尝试打破职工子女包分配制度，在保留毕业于“一本”和“二本”石油专业的职工子女包分配的前提下，让其他人通过考试再上岗，即遭遇职工强烈反对并“维权”。一家央企某高管的家乡是东北某偏远小城，其亲属的多位子女在地方普通高校毕业后“顺理成章”地进入了这家企业工作。更让人担忧的是，部分国企一线员工拿着高薪不干活，很多工作都交给合同工、临时工去做，出了问题让临时工去承担责任。还有就是国企经营者的身份和责任特殊，周放生概括为“尽职免责”：“说是没有行政级别，但实际上国企经营者们还是能在企业和政府之前来回调动，除了少数腐败分子，央企高管都是勤勤恳恳，但很少对经营业绩的好坏负责，这也是需要进一步改革的部分。”

另外，今年央企薪酬制度改革非常重要且敏感。记者从有关方面了解到，国务院国资委为此已专门发了通知，指出本次薪酬制度改革重点对象是中央和国资委管理的领导班子成员，国有企业内部职工的薪酬分配，要依照《公司法》等法律法規和有关政策由企业自主决定。张毅特别强调央企市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，“只有职业经理人制度建立起来，同步减少行政任命管理人员，才能发挥企业家作用，去除国企行政化色彩。”