限制中心城开发促进人口调控

赵卉寒

近年来，交通拥堵、空气污染、资源溃乏等现象日益严重，城市的高速发展将这些“城市病”展露无遗。而随着北上广等超大城市的形成，人口急剧膨胀被认为是这些问题的症结所在。为此，北京实施了多项政策以控制人口，包括“以房管人”、“以业控人”等，去年还通过了外迁企业与大型批发市场的方案，以发挥功能疏解、产业疏解对人口疏解的带动作用。对于该问题，在今年十二届全国人大三次会议上，全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明提出了自己的看法和解决方案。

《经济》：您在提案中提到，北京人口总量还有上升的余地，请问您是如何得出这一结论的？

蔡继明：我们先看北京经济的人口承载力。从东京圈和首尔圈的发展经验看，当GRP（地区生产总值）份额除以人口比例接近于1时，地区人口总量将逐渐稳定。2013年，北京人口占全国人口比例、北京地区生产总值（GRP）占全国国内生产总值比例分别为1.55%、3.43%，GRP份额除以人口比例的值为2.21，这意味着北京的经济还有吸纳和承载更多人口的能力。

再看北京土地资源的人口承载力。总体上看，北京的常住人口密度并不高，2013年仅为1289人/平方公里，但问题在于人口分布过度集中。这往往会带来交通拥堵、环境污染、住房拥挤、居民生活质量降低等问题。假设未来北京1.64万平方公里土地中有2500万平方公里被当作城镇建设用地，按照12000人/平方公里的人口密度算，北京常住人口总量可达3000万人，按照东京圈和首尔圈的经验，这个承载量是可以的。

最后，看北京水资源的人口承载力。北京市政府往往把水作为人口总量控制的天花板，实际上在1986—2013年间，虽然北京的常住人口从1028.3万人增至2114.8万人，增幅超过100%，北京的用水总量非但没有增加，实际用新水总量反而减少了8.15亿立方米。

其实，我们一直小看了废水利用和雨水收集对缓解城市用水量的巨大作用。如果正确收集与利用城市雨水，不仅可以使水资源使用量提高30%以上，还可以大大减缓城市排水系统的压力和内涝程度。北京年降雨量约600毫米，如果能收集其中20%加以利用，市域内1800平方公里建成区就可以形成2.2亿吨的水资源，相当于北京供水总量的14%，可解决北京用水缺口的1/3—1/2。

《经济》：为什么北京不宜再把人口总量作为主要调控目标？

蔡继明：长期以来，北京市政府一直把全市总人口作为调控重点，但由于忽视了市场机制对人口流动的决定性作用，始终未达到预期目标。人口调控关注的重点不应是人口总量。

目前，北京面临的主要问题是中心城人口密度达到饱和状态，即中心城人口不能再增加，并且由于就业机会集中，职住分离状况严重，北京中心城区严重的交通拥堵与此有重大关系，而非全市人口总量过大造成的。因此，控制中心城人口增长、降低职住分离偏差应成为政府的人口调控重点。

《经济》：具体应该怎么做才能解决核心区域人口密度过大的问题？

蔡继明：我认为应进一步限制中心城的开发。北京市政府一直试图控制人口和产业在中心城的集聚趋势。在《北京城市总体规划（1991—2010年）》中要求在市区形成由市区中心地区和环绕其周围的北苑、酒仙桥等10个边缘集团的分散式集团，并力图改变人口和产业过于集中在市区的状况；逐步改变目前单中心的空间格局。但是从实践来看，效果并不理想，中心城在总体上仍然在进一步积聚和扩展，人口依然在快速增加。

据统计，自2004年以来，中心城集中了北京人口增量的60%、经济增量的73%、城镇建设用地增量的50%，中心城仍是全市人口和经济发展的主要承载区。因此，应该进一步限制中心城开发，进一步限制中心城新增城镇建设用地，并考虑借鉴首尔市的经验，对引发人口集中的一定规模以上建筑物征收过密负担费。

为疏解非首都核心功能，具体来看，第一，应重点发展新城，例如通州。考虑向新城疏解医疗资源、高新技术生产职能、市属高等院校等，疏解部分国家级高等院校和科研院所、国家级行政机关及科研机构、市级行政机构及科研机构、国企总部等。第二，利用京津冀协同发展的契机向市域外转移部分功能和部分产业。疏解北京作为京津冀区域性铁路公路交通枢纽功能，疏解区域性物流基地、区域性专业市场等区域型商业功能。不少批发市场是面向北方地区或者全国服务的，完全可以迁移到天津及河北省。第三，应进一步向新城匹配优质公共服务。与北京中心城相比，新城不仅在就业机会和收入水平上存在较大差距，交通、生活服务、文体娱乐等基础设施的状况也远远落后。这使得新城对人口的吸引力明显不足，人口向新城集聚的动力不足。据首都经济贸易大学赵秀池教授的调研，约有八成的中心城区居民不愿到新城地区就业或居住，主要原因在于新城地区优质公共资源短缺；九成企事业单位不愿搬去郊区，原因在于客户主要住在中心城以及交通问题。

在学前教育方面，北京有70所市级示范幼儿园，其中城六区有52所，占74.29%；远郊区县仅有18所。在小学教育方面，北京重点小学有33所，全部分布在中心城区。在高中教育方面，2010年北京示范高中74所，其中中心城有52所，占70.27%；新城有22所，占22.73%。三甲医院方面，在北京65所三甲医院中，中心城有60所，占比为92.31%；而新城仅有5所，占7.69%。在交通方面，北京的轨道交通主要集中在中心城，新城虽有所发展，但未形成网络；新城地区公交车的便利性与通达性也与中心城存在差距。

因此，应进一步向新城匹配优质公共资源，包括向新城疏解优质公共资源，鼓励优质公共资源到新城办分校、分院，并在土地、税收等方面给予优惠政策，通过配对帮扶，提升新城地区公共资源质量。

《经济》：和东京相比，北京的土地面积比东京大，人口比东京少，但是为什么东京的交通系统却比我们通畅得多？

蔡继明：这是由我们不合理的出行结构造成的。根据北京交通发展研究中心和北京交通委统计，在2013年北京出行方式中（不含步行），小汽车出行比例高达32.7%，公交出行比例为25.4%，地铁出行比例为20.6%，自行车比例为12.1%，出租车出行比例为6.5%，其他为2.7%。公共交通出行比例合计为46.0%。虽然近些年，国家提倡公交出行，私家车出行的情况有所降低，但是公共交通使用比例仍不足50%。要知道首尔市公共交通客流量占比达到60%，东京都23区的公共交通客流量甚至达到80%以上。

不合理的出行结构背后，我认为有两个因素非常关键。其一是，北京的轨道交通建设比较滞后。根据北京交通委的统计，2013年北京地铁里长465公里，而当前东京圈包括地铁在内的轨道交通里长则超过2300公里，二者的差距非常大。并且东京圈的轨道交通分为特快车、普快车、慢车，慢车站站停、普快车停的站较慢车少，特快车停的站则更少；而北京的地铁仅有站站停的慢车一种。其二，北京对小汽车的管理水平还有待提高。为减少交通拥堵，北京政府于2010年4月实施单双号限行；2010年12月通过《北京小客车数量调控暂行规定》，通过摇号方式控制小客车数量。上述措施对交通拥堵起到了一定的缓解作用，但小汽车出行比例依然很高。

从机动车和私人汽车数量上看，北京的机动车和私人汽车数量远小于东京圈。但是，为何东京圈特别是东京都23区的私人汽车出行比例较低呢？其原因在于，日本在1962年推出了停车泊位制度，规定购买汽车之前必须提供停车泊位证明才能获得牌照，并且东京都政府对东京都23区内小汽车的停放收取较高的费用，这有效限制了小汽车在核心区域的出行。

因此，在缓解交通压力方面，我们应完善区域快速交通体系，需要构建环状“井”字形快速交通体系，包括构建新城特别是重点新城之间的直接快速交通体系以及新城与机场、火车站等交通枢纽的快速交通体系。