和平队与美国在非洲的软实力及对中国的启示

李文刚

和平队是20世纪60年代初肯尼迪政府向亚非拉发展中国家派遣志愿者以改善美国国家形象、加深美国对外界的了解、传播美国文化和价值观的一项重要外交政策，它在美国与苏联冷战进入高潮的大背景下出台，带有浓厚的意识形态色彩，并服务于美国国家利益。和平队在美外交政策中的地位虽出现过波动，但作为软实力的重要资源延续至今。笔者以为，和平队的一些做法对中国提升在非洲的软实力亦有一定借鉴意义。

和平队在非洲的历史与现状

非洲的历史与现状与美国出台和平队政策密不可分。20世纪50年代末、60年代初，非洲民族独立解放运动风起云涌，一大批非洲国家纷纷独立。非洲国家的独立进一步壮大了第三世界的力量。然而，令美国政府担心的是，“共产主义力量”在非洲也开始不断扩展。这种状况显然对美国与苏联之间的冷战非常不利。早在1950年，美国政府就通过了《援助不发达国家法》，试图通过援助来笼络那些贫穷落后、百废待兴的新独立国家。但在当时，美国在第三世界国家可谓名誉扫地，其国内严重的种族歧视问题让美国处理与黑人国家关系时颇为难堪，更不用说赢得这些国家的好感了。美国在第三世界国家颠覆左翼政权的做法让“美国大兵”成了它的代名词。在非洲，中情局参与暗杀刚果（金）总理卢蒙巴的行动就是其中的典型事例。此外，二战后，美国外交人员贪图安逸生活、养尊处优，高傲自大，对非洲知之甚少，难以与苏联外交官吃苦耐劳、敬业的专业素质相提并论。为了与苏联争夺非洲国家，美国政府意识到必须改变在第三世界国家的形象，提升外交官的素质，加大对第三世界国家的援助。非洲是第三世界国家最为集中的大陆，是美苏冷战争夺的焦点，战略地位十分重要，自然成为和平队重点开展活动的地区。

1961年8月30日，首批52名和平队志愿者被派遣到西非的加纳，由此拉开了美国向第三世界国家派遣志愿者的序幕。加纳之所以被选为和平队派遣志愿者的首个国家，主要是因为加纳是撒哈拉以南非洲第一个获得独立的国家；开国总统恩克鲁玛是一位著名的泛非主义者，在全非洲都有很大影响力。事实上，继加纳、坦桑尼亚之后，1962—1963年和平队志愿者奔赴的国家大多都是宣称要搞“非洲社会主义”的国家，如几内亚、马拉维、摩洛哥、尼日尔、塞内加尔、多哥、突尼斯等等。这就更加凸显了美国派遣和平队志愿者的初衷——抵御“共产主义势力”。

起初，和平队志愿者在非洲并非一帆风顺。20世纪六七十年代，由于美国的霸权主义政策及非洲民族主义高涨等复杂因素，在一些非洲国家，如坦桑尼亚、毛里塔尼亚、几内亚、利比亚、尼日利亚等国，和平队志愿者都遭到过被驱逐出境的尴尬。在尼日利亚，和平队志愿者拒绝响应尼军政府要求其撤出比夫拉地区的申明，被军政府视作支持比夫拉分离运动，后来撤回美国的和平队志愿者有意无意地对比夫拉一方表示出了支持，成为和平队项目早早就在尼日利亚结束的一个重要原因。和平队志愿者在一些国家如索马里、马拉维等国不尊重当地的风俗习惯，过分热衷推广美式生活方式和文化，遭到这些国家的反感。此外，非洲大陆军事政变也曾经比较频繁，在发生军事政变的国家，和平队志愿者基本上也都停止了服务。当然，和平队的发展历程主要是受美国国内环境制约。不同的总统上台后，由于对和平队作用和国际环境的认识和判断不尽相同，和平队的命运和地位也出现过波动，但其与包括非洲在内的第三世界的联系始终没有停止，只是规模有所变化而已。

苏联解体、东欧剧变后，和平队将更多精力投向非洲。事实上，非洲一直是和平队项目执行的重点地区。2014年，45%的和平队志愿者被派到了非洲国家，其次是拉丁美洲（23%）、亚洲（12%）、东欧中亚（10%）、中东北非（3%）和太平洋岛国（3%）。和平队在非洲的现状与非洲国家的政局状况密切相关。马里危机、突尼斯的动荡等使得和平队在这些国家暂停了活动。2014年爆发的埃博拉疫情，也让和平队暂停了在疫情严重的塞拉利昂、利比里亚和几内亚的服务，因为在和平队看来，志愿者的健康和安全是第一位的。截至目前，和平队志愿者的足迹已遍布非洲各国。如果加上曾经派遣过志愿者、但现在已基本完成使命而停止活动的20个国家，美国向非洲派遣和平队志愿者的国别数达到49个，仅在埃及、阿尔及利亚、安哥拉和南苏丹没有派遣和平队志愿者。

到2014年，美国向包括中国在内的140个第三世界国家累计派遣志愿者接近22万，涉及的主要领域包括教育（38%）、医疗（24%）、环保（12%）、社区经济发展（9%）、青年发展（9%）、农业（5%）及其他（3%）。在非洲，和平队志愿者主要从事医疗卫生，特别是艾滋病的预防与教育、女童教育、环境问题、农业、商业及信息技术进步。当然，在不同的国家，和平队志愿者服务的侧重点有所不同。即使是同一个国家，在不同历史时期，服务内容也不尽相同。

和平队与美国在非洲的软实力

和平队政策出台之时，尚无学者明确提出“软实力”的概念，但美国政界、学界都意识到和平队在同苏联冷战中的重要作用。20世纪90年代初，约瑟夫·奈提出“软实力”概念，意指依靠吸引力，而非通过威逼或利诱的手段来达到目标的能力。它源自一个国家的文化、政治理念和政策。和平队是美国一项比较成功的援助政策，本身就是美国的软实力。它作为推广美国文化和价值观的一个工具，对提升美国在非洲的软实力发挥着重要作用，主要表现如下。

改善了美国在非洲国家中的形象。和平队志愿者大多被派遣到非洲的穷乡僻壤，不领取特殊报酬，与当地人同吃同住同劳动，在非洲急需的教育、医疗、技术等领域工作，基本不涉足非洲国家的政治。客观讲，和平队志愿者为非洲国家带来了一些实实在在的好处，特别是在教育领域。通过和平队志愿者的援助行动，美国形象、美国文化和美国价值观都得到了不同程度的改善和传播，基本达到了其预定的目标。

加深了美对非洲的了解。和平队志愿者通过在非洲的实地工作，加深了对非洲国家不同民族、宗教和文化的了解。在此背景下，美制定的对非政策无论是针对性还是对非洲的吸引力无疑会大大增强。另外，不少和平队志愿者甚至培育出了对非洲的特殊感情。这种非洲“情结”和对非洲一如既往的关注对维系美国与非洲国家的关系发挥着重要的纽带作用。

有和平队背景的“非洲通”在美对非外交中贡献良多。和平队志愿者中，不少人后来成了美国驻非洲国家的大使、助理国务卿、非洲问题著名专家和学者。2009年奥巴马上台后任命的非洲事务助理国务卿约翰尼·卡森，1965—1968年在坦桑尼亚担任和平队志愿者，后来担任美驻多个非洲国家大使。正是这样的经历与磨炼，卡森才能积累丰富的非洲外交经验，并最终受到奥巴马的青睐。对美国来说，这笔非洲人才财富是非常宝贵的。美国的非洲研究在学界遥遥领先，著名智库能向政府提出高质量的涉非问题报告，均得益于此。

和平队对中国提升

在非软实力的启示

“软实力”概念在很大程度上影响着人们对综合国力和国际关系理论的看法。如何提升软实力成为国际竞争中不可或缺的一个方面。中国从一个贫穷落后的发展中国家跃升全球第二大经济体的发展经验，成为中国在非洲软实力的主要来源之一，而中国对非外交政策和中国文化从一开始就彰显着中国软实力的魅力。与欧美发达国家相比，中国在非软实力有不小差距，即使与新兴国家的印度、巴西相比，亦无多少优势可言。中国提升在非软实力迫在眉睫，意义重大，任重道远。

在中非关系中，除官方层面外，中非民间的交流不可或缺，历届中非合作论坛会议对此也很重视，出台了不少后续措施。特别是党的十八届三中全会《决定》提到鼓励社会组织、中资机构等参与孔子学院和海外文化中心建设，承担人文交流项目。这无疑将有力助推中国志愿者在非洲这块热土上有所作为。

和平队虽带有一定的意识形态色彩与“和平演变”的使命，但总体看来，是美国外交中较少有争议的一项以援助为基础的政策，对美国提升在第三世界国家的软实力发挥了重要作用。和平队的一些做法对中国通过派遣海外志愿者以提升在非洲的软实力也有一定启示。

加大向非洲国家派遣志愿者的力度，形成规模效应。和平队始于1961年，到2011年整整50年，其间派遣的志愿者人数超过21万。相比之下，中国向海外派遣志愿者始于2002年，历史很短，人数也非常有限，从规模和影响上很难与和平队匹敌。此外，和平队志愿者一般在东道国服务两年，而中国海外志愿者一般服务只有短短的3—6个月，短时间内恐难了解对象国的情况。随着中国改革开放的日益深入及中国志愿者事业和海外志愿者服务计划的发展，中国应增加向海外派遣志愿者的数量，形成规模效应，扩大中国文化的影响力。和平队志愿者的主力军是大学生，中国大学生数量众多，近年来国内就业市场压力较大，可以鼓励大学生从事志愿者服务，到非洲去实现自己的梦想。

整合资源，形成“品牌”优势。如果从援助的角度看，中国援非的历史非常悠久。中国医疗队在非洲有口皆碑。中国向非洲派遣医疗队的历史可追溯到1963年1月。另外，中国农业专家在非洲也很受欢迎。如能大力派遣农业方面的志愿者，他们或可在非洲大有作为。和平队志愿者在农业领域分布很少，中国的志愿者可以扬长避短。近年来，在非洲的孔子学院也活跃着不少中国大学生志愿者的身影。如果能将各行各业的志愿者整合到一起，形成优势，加大对他们的宣传力度，对扩大中国在非洲的影响力、软实力无疑有积极意义。

建立健全志愿者招募、培训、派遣及激励机制。和平队成立之初就是联邦政府的一个机构，各州都设有分支机构。在信息化时代，和平队凭借自己完善的网站和各种当前流行的即时通讯工具，将各类信息、资源第一时间发布，极大方便了美国民众对和平队的了解和参与。和平队很多志愿者到非洲后无所适从，后来和平队逐步完善了招募、行前培训的环节，包括学习非洲的历史、风土人情、当地语言，使得派出去的志愿者能较快地进入角色。这些对中国的海外志愿者服务计划也有一定借鉴意义。

不涉足非洲国家政治，尊重非洲传统习俗和文化。和平队虽然很大程度上是美苏冷战的产儿，但为了能让第三世界国家所接受，和平队志愿者基本上不涉足非洲国家政治。中国一贯奉行不干涉别国内政的原则，中国走的是和平发展的道路，这对中国向海外派遣志愿者来说是一大优势。中国志愿者代表的是国家的形象，是援外人员的一部分，在对其进行必要培训时，不涉足东道国的政治这一项仍有强调的必要。中非新兴战略伙伴关系可概括为“政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴”。这清楚地表明，中国文化和非洲文化是要相互学习，相互借鉴。中国有句老话叫“入乡随俗”，很好地阐释了要尊重不同文化这一哲理。唯有这样，中国志愿者才能在非洲国家立足扎根，才能在传播中国文化和担当中非人民交流的纽带中发挥积极作用。

培养中国的非洲通。在中国非洲学界，有不少有识之士在各种场合呼吁各方应共同努力，培养中国的非洲通。从和平队的经验来看，志愿者在这方面也可以大有作为。近年来，中国政府部门在招聘公务员时，不少岗位都看重基层工作的经验。志愿者在非洲服务的经历其实是非常宝贵的。政府部门和研究机构可以制定相关优惠政策，鼓励有类似经历的大学生报考涉非外事、经贸、文化领域的公务员，也可吸引他们从事非洲学术研究。若干年后，中国的非洲通或许就会从这些人中诞生。他们也将是中非友好合作关系的后备人才。

需要特别指出的是，中国向包括非洲在内的一些国家派遣志愿者，不仅符合全球推崇的志愿服务这一国际潮流，也符合中国和非洲国家发展友好关系的需求。这与和平队最初的宗旨有本质的不同。虽然和平队的一些做法比较成功，但中国能不能学、学什么、怎样学等问题都需要学者和政府相关部门仔细研究，借鉴有益成分，以推进中国志愿者事业的不断进步和中非友好合作的健康可持续发展。

（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所社会文化研究室主任，副研究员）

（责任编辑：魏银萍）