泰国巴育政府及其对华关系

张锡镇

2014年5月22日，泰国陆军当局发动政变，宣布废除现行宪法，成立以陆军总司令巴育·占奥差为主席，由各军种最高首长组成的“维护国家和平与秩序委员会”（简称“维和会”），取代了原有的议会和政府。紧接着军事当局组建了一整套临时立法和行政机构，开始了施政与改革。

巴育政府的执政架构

巴育政变后，“维和会”便着手成立了一整套权力机构。为了确立这些机构的合法性，“维和会”首先邀请朱拉隆功大学的法律讲师起草了一部临时宪法。宪法草案得到“维和会”认可后，即呈递国王御准，并于7月22日生效。临时宪法赋予“维和会”巨大权力：有权采取行动镇压任何威胁国家和平、安全和王室的行为，以及有权处理“不测事态”。临时宪法对发动政变的军人给予赦免。宪法赋予“维和会”领导人行使行政、立法、司法的权力，所有来自维和会领导人的命令，都具有法律效力并被认为符合宪法。[1]

根据此宪法，“维和会”任命了临时立法机构，即国家立法议会。2014年7月31日该立法议会获得普密蓬国王御准。国家立法议会成员共200人，其中有105人是军人，包括66名现役军人；有11人为听命于军政府的警官；另外84名为文职人员，包括学者、商人、专业人士和前参议员。[2]不言而喻，该立法机构完全听命于军事当局。尽管宪法规定，立法议会成员不得在过去三年内在任何政党担任职务，以凸显超政党色彩，然而，此立法机构仍具有明显的反他信性质。8月8日，立法议会选举维和会法律顾问蓬佩担任议会主席，原上议院议长素拉猜为第一副主席，原上议院副议长披拉萨为第二副主席。

国家立法议会的首要任务就是推选临时政府总理。宪法规定，国王根据立法议会的决议，任命一位总理和总理提名的部长。8月21日，巴育作为唯一的候选人以191票赞成，3票弃权（出席会议的议员为194人）的结果当选为泰国第29任总理。8月25日，国王御准巴育任总理，随即又任命了包括巴育在内的32人为内阁成员。内阁中有11名军人，占阁员的三分之一。军人掌管着所有关键职位。

内阁成立后，“维和会”便将行政权力移交政府，其工作重点转向协助政府做好社会安全稳定事务，不再履行国家行政机构管理职能。鉴于巴育的“维和会”主席和内阁总理的双重身份，所以政府仍然严密受控于最高军事当局。巴育政变后的中心任务就是对泰国的政治体制进行全面的改革。为此，有必要成立一个由军方控制的改革委员会。

根据临时宪法，改革委员会不超过250人，其中76名成员代表76府，1名代表曼谷，其他成员代表11个专业界别。所有这些成员要由“维和会”严格挑选。改革委员会的绝大多数来自精英阶层，来自地方农村的代表不到三分之一。

2014年10月21日，泰国国家改革委员会举行第一次会议，会议选举添差为该委员会主席，博汪萨为副主席。70岁的添差曾任职朱拉隆功大学校长及泰国大学校长委员会主席。他在当选后表示，国家改革委员会接下来的主要任务是起草新宪法，对国家11个领域实施改革。

改革委员会的总任务是要为立法议会、内阁和“维和会”提交有关11个领域的改革建议。具体做法如下：一是改革委员会任命一个由36人组成的宪法起草委员会，宪法起草委员会应该在改革委员会第一次会议后15天内建立。二是在改革委员会第一次会议后60天内，必须向宪法起草委员会提交关于改革的意见和建议。三是宪法起草委员会将新宪法草案提交给改革委员会。改革委员会决定是否批准宪法草案。如果改革委员会在预定时间没有批准草案，改革委员会和宪法起草委员会将被解散，“维和会”将任命新的改革委员会和起草委员会。[3]这一规定意味着改革委员会和宪法起草委员会都必须按照最高军事当局“维和会”的旨意行事，所起草的宪法草案必须反映军事当局的意志。

11月4日，“维和会”任命泰国智库拉玛七世研究院的法学家芭沃萨为主席，由36人组成的宪法起草委员会成立。至此，巴育军事当局的执政架构全部建立。这是一个完全由军事当局绝对控制下的垂直权力结构，用以保障未来的政治改革进程、新宪法制定、重大政策出台都要反映军事当局的意志。

巴育政府的施政与改革

巴育政府面临四项重要使命，一是恢复秩序实现稳定；二是促进国家与社会和解；三是出台改革措施；四是振兴国民经济。

第一，在恢复秩序实现稳定方面，巴育政府取得了立竿见影的效果。这主要得益于戒严令的发布。根据戒严令，政变当局有权使用武器镇压动乱，有权对媒体和资讯实行检查；禁止公众集会、限制新闻、出版、广播等自由；实行宵禁，有权对嫌疑犯进行逮捕和羁押。政变后，军政府发布了一系列法令和公告，对恢复秩序起到了关键作用。

戒严令颁布后，军方以调停人的角色召集黄红对立双方领导人，以及看守政府总理谈判。谈判破裂后，将双方领导人和政府要员扣留。接着宣布政变，并通知二百多名政要到军事当局报到。这些人必须接受军方的条件才能获得释放，并且受军方的监视。这时，在曼谷郊区集会的红衫军已群龙无首，不得不接受军事当局的命令，被遣散回乡。素贴领导的反政府运动因推翻政府的目的已达到，其领导的示威民众也自行解散。曼谷的所有路障被清除，道路被疏通，交通秩序恢复正常。

秩序基本恢复之后，军政府采取的第二项行动就是撤换亲前政府的各级官员，包括一些亲前政府的安全官员、一批政府各部的常务次长以及几十个府的警察局长。同时也调换了一些府尹。这些措施保证了军政府对各级政府的绝对控制。

戒严期间，军政府发布了上百项法令和禁令，禁止一切政党活动，泰国政坛一片寂静。军事当局对媒体严加管控，成立了五个委员会，分别监督境内和国际新闻组织与社交媒体，以强化对新闻的管制。军事当局还对贩毒、吸毒、赌博等社会犯罪行为严加惩治，使整个社会呈现安全稳定局面。

第二，在促进国家与社会和解方面，效果令人担忧。巴育上任总理后发表的施政纲领把“增进社会团结与和解”当作首要任务之一。在许多场合，他多次强调国家和解的重要性。为此，军政府发动了一场和解运动。巴育指示军方在全国各地设立“和解中心”，帮助国民消弭过去十年来政治分歧。但到目前为止，从政府所采取的恢复秩序的措施和政府机构的组成都带有明显的政治倾向，很难说是代表全社会大多数人利益。

泰国社会早已分裂成两大阶层，这是不争的事实。处于社会上层的精英阶层包括王室、贵族、与王室有联系的大财团、上层官僚以及相当一部分中产阶级。目前，这个阶层的代表就是军队；而另一个是草根阶层，包括广大农民和城市贫民，而该阶层的政治代表就是为泰党和他信家族。他信家族并非属草根阶层，但它已经被看成这一阶层的旗帜，在下层民众中极有号召力和影响力。对为泰党和他信家族的任何打压均被看成是针对这个阶层。而巴育政府所采取的种种措施针对的恰恰就是为泰党和他信家族。

首先，巴育成立的立法议会、内阁政府、改革委员会以及宪法起草委员会，都经过了严格的筛选，其成员要么是军人，要么基本上是反他信分子，从而将亲为泰党势力排除在外。这种权力分配是亲他信势力和下层民众绝对不能接受的。其次，巴育政府为了彻底铲除他信家族势力，采取穷追猛打的策略，试图将其打翻在地，永世不得翻身。立法议会试图以大米典当事件，指控前总理英拉渎职和贪污罪行，从而再次罢免已经不存在的总理职务。目前，检控部门正准备将此案向宪法法院起诉。据称，一旦定罪，将面临十年监禁。最后，改革委员会和宪法起草委员会正在从制度上、法律上，阻止和限制为泰党的影响力。例如，废除上议院的选举制，改为任命制；减少下议院直接选举的议员席位的数量；扩大司法机构的权力等。所有这些措施都是针对为泰党和亲他信势力。戒严状态下，这派势力是敢怒不敢言，然而一旦解除了戒严，这种反抗情绪一定会迸发出来。因此，巴育的国家和社会和解的目标不仅不大可能实现，相反，可能还会使分裂的鸿沟加深。

第三，关于政改任务，正在紧锣密鼓地进行。政治改革是由改革委员会政治改革小组提出改革建议，实际上政改小组必须遵循“维和会”指定的基本原则和建议。其核心精神包括：阻止已经被禁止参政的政治家参加未来的选举；确保他信及其盟友永远不能重新上台；要使他信及其盟友永久地失去重返政坛的资格。[4]

政治改革的内容主要涉及以下几个方面：是否还坚持传统的三权分立和制衡的制度；是否要改变总理和内阁的产生方式；下议院选举是否要保留政党名单制，是否废除上议院的选举制，改为委任制。

最初，改革委员会政改小组提出草案，建议总理和内阁成员由全民投票直选，下议院将由350名议员组成，全部来自直选，并废止‘政党名单制议员’。全国划分为多个选区，每个选区选出不超过3人的议员，以降低收买选票的便利。上议院由154名议员组成，其中77人来自各府直选，另77人来自法律公认的各行业界代表。这个建议很快引起了热烈讨论。

提出总理和内阁直选，其动机是削弱地方寡头的影响力。以往的总理是由下议院多数党推荐，而下议院多数党的形成又基于地方寡头势力对选举的控制，特别是广大农村地区的地方势力。在以往选举中，代表上层和中产阶级的政党在选举中常常失利，就在于他们无法对抗地方寡头，而这些地方势力又恰恰为他信势力和为泰党所控制。为了避免这种情况，政改小组拟采用直选总理和内阁的办法，从而绕开地方寡头对选举的控制。

但这一方案招致各方面的质疑，包括为泰党。宪法起草委员会成员最先提出质疑，并认为这可能有改变君主立宪制为共和制之嫌。民主党党魁阿披实也不赞成此建议。他认为，旧制度导致社会危机，其根源就在于执政者过分行使权力。如果总理直选，更容易导致他们借口权力来自民选而为所欲为。宪法起草委员会主席巴翁萨表示，总理来自直选等同于总统制，将会导致总理的权限过大。宪法起草委员会多数成员仍希望维持原有的三权分立体制。[5]最后，宪法起草委员会否决了这一建议，仍然维持由下议院的多数党推举总理。但新宪法将规定总理可以由非议员人士担任，若为当选议员，须辞去议员之职。这意味着军人和其他政治家未经选民认可也可成为总理。

关于国会的组成，宪法起草委员会起草的新宪法草案规定，上议院由不超过200名议员组成，其中从国家高级公务员及司法机构内遴选50名；从农民、工人、学术界、居民社区、地方机构遴选50名；其他100名由社会各界推荐。下议院由450—470名议员组成，他们必须隶属于某个政党或组织。其中选区制议员为250名，党名制议员为200名。罢免违规议员，必须有所有议员的四分之三多数通过。为了避免现任军事当局利用目前执政地位操控未来新政府，宪法起草委员会在宪法草案中规定目前军事当局控制的五大权力机构中所有成员两年内不得参政，但这一规定遭到了巴育的否决。

第四，在振兴国民经济方面，巴育政府也采取了重要措施。政变上台后，巴育政府面临着严峻的经济形势。为扭转经济颓势，巴育政府采取了一系列措施。

首先在农业方面，解决前政府因稻米典当而遗留下来的对农民的欠款是巴育政府的当务之急。巴育政府承诺在一个月内向全国八十多万参加英拉政府大米收购项目的稻农支付总额约920亿泰铢（28亿美元）的欠款。结果如期兑现，共向稻农支付了924亿泰铢（约合28.6亿美元），还清了对稻农的欠款。[6]如果说在解决稻农问题上还算顺利的话，那么在解决胶农问题上就不那么简单了。泰国南部16府主要经济支柱是橡胶。但近些年来，国际市场的橡胶价格一路下跌，一直跌到每公斤40铢，这严重危及到胶农的生计。因此，近年来胶农们叫苦不迭。他们要求政府给予补贴，将收购价提高到每公斤80铢。巴育称，政府将提供低息贷款给相关民营企业和合作社，让他们以每公斤60泰铢的价格购买胶农的橡胶；他还承诺尽快完成与潜在买家的谈判，以稳步提升该国橡胶产品的市场价格；与此同时，政府还将加快支付胶农每莱1000泰铢（限定15莱以内）的橡胶种植补贴计划，以降低胶农的生产成本。[7]但是胶农并不满足，再次向政府施压。2015年2月泰国副总理巴维宣布预计在一个月内橡胶价格能维持在每公斤80泰铢以上。[8]但这种预言并未成为现实。胶农们大失所望。目前，橡胶问题仍是困扰政府的一个难题。

其次，在基建投资方面，巴育政府于2014年10月抛出了一揽子投资计划。政府将在未来八年投入3.3万亿铢发展基础设施。他表示，3.3万亿铢基建投资计划的资金来源，分别为常年投资预算和借贷，这一点与前政府的全部依靠借贷不同，而且是长期计划，按照财政法规进行，保证不会增加预算负担。[9]该计划包括五个方面：双线铁路建设计划、曼谷及周边地区城市轨道交通建设计划、连接东盟共同体生产基地的公路扩容计划、水路运输网络建设计划和机场扩容建设计划。这一宏大投资计划的实施肯定会拉动泰国经济。但也有学者认为这一计划的实施不会一帆风顺，特别是，很大程度上取决于军政权能否平稳过渡到民选政府。

巴育政府上台尚不足一年，要对其全面评价为时尚早。从多次民调看，对政府的总体评价还是肯定的，这主要是它给民众带来了秩序和稳定。在饱经长期的街头运动后恢复了正常生活与工作，这自然大得人心。2015年1月的一项调查显示，77.62%的受访者对巴育政府表示满意。但跟踪调查结果显示，民众给政府的打分情况是逐月下滑。由一个月时的8.82分，下降到了第八个月的8.24分。[10]可以预见，军政府持续的时间愈长，潜在的社会矛盾就愈尖锐。

巴育政府同中国的关系

中泰友好关系有悠久的传统和牢固基础。近十多年来，中泰全面战略合作伙伴关系得到进一步夯实。尽管泰国政坛风雨变幻，政权更迭，但不论哪个政党上台，泰国都力图维护和强化与中国的关系。

长期以来，泰国军方同中国一直保持着密切交往。军人政权上台后，出于对英拉政府的清算，重新审查前政府同中国签署的合同与协议，一时间人们猜测泰中关系是否有变。但很快，事实证明这种担心是多余的。后来，巴育和中国领导人习近平、李克强的密集互访，彻底打消了人们的这种顾虑。

当前，中泰两国全面战略合作伙伴关系的迅猛势头仍在持续。政治上，泰国在中国—东盟关系中，继续发挥着战略支点的作用。在东盟涉及南中国海问题上，泰国同柬埔寨等国仍持有利于中国的立场。虽然泰国同美国保持“传统盟友关系”，但同时也与中国保持着密切的战略合作。尤其是军政府上台后，这种战略合作趋势更趋明显。2015年2月，中国国防部长访问泰国，双方达成多项共识。在国防合作方面，中方将在国防工业方面支援泰国，尤其是军事技术。泰国也希望中国支持更多的研究和开发项目，包括军事教育。中泰双方还就两国军队进行联合军事演习达成共识。

军政府这种明显的亲华趋势主要来源于中美两国对泰国政策的不同。中国一贯采取不干涉别国内政的原则，而美国则奉行意识形态外交。巴育政变上台后，遭到了美国的冷落，美国冻结了对泰国470万美元军事援助并取消了一些军事合作项目。美方有意缩小了2015年的“金色眼镜蛇”军事演习的规模，减少了美军数量。特别令泰国不满的是美国助理国务卿拉塞尔要求泰国尽快结束军事戒严恢复民主的言论。巴育抱怨说：“令我感到失望的是，美国并不理解我们为何当时不得不加以干预，美国也不理解我们的行事方式，尽管我们两国多年来一直是关系密切的盟友。”[11]

军政府上台之际，正值中国周边外交战略大调整。以习近平为首的党中央，高屋建瓴，高瞻远瞩，提出“一带一路”战略构想。这一战略构想一经提出，使周边局势为之一新。在此背景下泰国巴育政府及时抓住机会，积极寻求同中国的进一步合作。泰方已经积极参与亚洲基础设施投资银行，赞赏中方成立“丝路基金”。巴育表示，泰方正在探索符合国情的民主发展道路，希望同中方交流互鉴，深化合作，特别是借助“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设，推进农业、铁路合作，促进地区互联互通，扩大泰国农产品对华出口，促进民间交往，加强人才培训。[12]中国的海上丝绸之路计划恰好同巴育政府的八年基础设施建设计划相吻合，其中铁路项目是合作的重点。目前，泰国政府按照交通部的规划，通过两国政府间直接合作，中国将参与投资、修建一条长867公里的双轨标准轨铁路，路线是从泰国东北部重要口岸廊开府，到首都曼谷及东部工业重镇罗勇府。在同李克强的谈判中，巴育表示，泰中合作有利于泰国的发展，泰方坚定致力于提高两国关系水平，愿同中方抓紧落实铁路、农产品贸易等合作协议，加强经贸、金融、投资、人文等领域合作，更多惠及两国人民。泰方欢迎中国企业赴泰投资设厂。[13]

令泰国巴育政府更加靠近中国的另外一个原因是中国的发展模式。二十多年来，泰国在西方式民主道路上进行着周期性的恶性循环，民主——失败——再民主——再失败。人民饱尝了社会动荡的苦果，国家贻误了一个又一个发展机遇，致使国民经济发展徘徊不前。当巴育看到中国的发展经验，他不无感慨地说，泰国人应摒弃分歧，向中国学习。

巴育政府的智囊人士也流露出同样的政治取向，他们认为，中国的制度之所以有效，是因为那种制度有一个最高的权威——共产党。“我们也应该有一个权威，那就是国王。”在他们看来，在一个权威领导下，政府才能稳定，发展才能持续和有效。从目前巴育政府政改的方向看，泰国的确有强化权威的趋势。

（作者系泰国法政大学

比里·帕侬荣国际学院教授）

（责任编辑：张凯）

[1] Constitution of the Kingdom of Thailand （Interim）， Buddhist Era 2557 （2014），http：//en.wikisource.org/wiki/Constitution_of_the_Kingdom_of_Thailand_（Interim），_Buddhist_Era_2557_（2014）（上网时间：2015年3月15日）

[2] Thailand： Military Junta Appoints Interim Legislature， the New York Times ， JULY 31， 2014，http：//www.nytimes.com/2014/08/01/world/asia/thailand-military-junta-appoints-interim-legislature.html（上网时间：2015年3月10日）

[3] NRC members set tone for reforms，Nation， March 4， 2015， http：//www.nationmultimedia.com/politics/NRC-members-set-tone-for-reforms-30244905.html（上网时间：2015年3月10日）

[4] Thai junta appoints panel to draft new charter， http：//www.reuters.com/article/2014/11/04/us-thailand-politics-idUSKBN0IO0OS20141104（上网时间：2014年11月5日）

[5]“总理直选草宪委员会打退堂鼓”，http：//www.udnbkk.com/article/2014/1224/article_123485.html（上网时间：2015年3月11日）

[8]“橡胶低价成泰国新麻烦”，http：//world.people.com.cn/n/2015/0205/c157278-26509864.html（上网时间：2015年3月13日）

[7]“泰国胶农无视戒严抗议当局未解决橡胶价格问题”，http：//world.people.com.cn/n/2014/1209/c157278-26177903.html（上网时间：2015年3月12日）

[6]“泰国军政府已还清大米典押项目欠款”，http：//www.grainnews.com.cn/a/global/2014/06/18-5628.html（上网时间：2015年3月11日）

[9]“泰国巴育上将称3万亿铢基建不会增加财政负担”，http：//th.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201410/20141000777531.shtml（上网时间：2015年3月15日）

[10]“民调绩支持维稳委员会工作”，http：//www.udnbkk.com/article/2015/0125/article_124392.html（上网时间：2015年1月26日）

[11] “中泰加强防务关系美泰军事友谊陷困境”http：//news.xinhuanet.com/cankao/2015-02/11/c_133986884.htm（上网时间：2015年2月11日）

[13]“以铁路合作为契机推动中泰关系取得新进展”，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-12/22/c_1113737101.htm（上网时间：2014年12月23日）

[12]“泰总理巴育重申泰中铁路合作意愿”，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201411/20141100792058.shtml（上网时间：2014年11月20日）