深圳养老改革：如何实现稳妥与有效

智维 葛江涛

2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）。这项讨论多年、引发全民关注的改革方案终于尘埃落定：基本养老保险费由单位和个人共同负担，其中个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。

至此，实行了近60年的机关事业单位养老制度画上句号。新华网评论指出，此举迈出了实现公平养老的关键一步，凸显了中央回应社会期待、力促养老公平的改革决心。

早在20世纪90年代，国内部分地区即开始对改革机关事业单位养老保险制度作了探索，部分科研院所、经营性文化事业单位先后启动“事业转企业”改革。到2008年，国务院决定在5个省市开展事业单位养老保险制度改革试点，为此次《决定》的出台奠定了基础。

在这批试点之外，深圳于2007年开始了与公务员聘任制相结合的机关事业单位养老保险制度改革。

2012年3月，第十一届全国人大五次会议记者会上，时任人力资源和社会保障部部长尹蔚民说：“深圳市的试点采取的是一个增量的改革，也就是说原来的公务员不动，新进入的公务员试行聘任制，签订聘任合同，实行协议工资，建立了养老保险制度。”

作为目前“最成功”的机关事业单位养老保险制度改革，深圳的“新人新办法”、职业年金等内容都在《决定》中得到了体现。

而从深圳的改革实践看，如何在涉及庞大机关事业单位的改革中实现稳妥与有效，乃是启动改革、推进过渡乃至最后完成“并轨”的根本条件。

“半吊子改革”

2007年年初，深圳即开始试点公务员聘任制改革，同步实施养老保险制度改革。

聘任意味着可以解聘，“解聘后就面临养老问题，当时就是以此为契机，先把聘任制公务员的养老金制度改了”。深圳市人力资源和社会保障局工资管理处副处长刘静姝告诉记者。

到2010年5月，深圳出台《行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，针对新入职公务员推行社会养老保险和职业年金相结合的养老保险制度。两年后，新的制度扩展到所有事业单位。

其实早在2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在广东、上海、浙江、山西、重庆5省市率先开展试点，“与事业单位分类改革配套推进”。

试点开展9个月后，有媒体记者分别赴5地调查，得出“普遍出现推进困难”的结论：“多数省市仍在进行方案的调研、论证，其中似乎只有广东给出了试点改革的时间表。”受此影响，“一些试点地区还出现了提前退休潮”。

5年后的2013年，新华社发表文章说：试点事业单位养老改革已5年——4省市纹丝未动，广东省开始“破冰”。

当时在广东，事业单位干部职工与普通企业职工一样按月缴纳养老保险费，但退休时待遇依旧按原有标准执行。这部分退休人员的退休金由两部分构成：一部分由社保基金支付，与普通企业参保人员待遇一样;另一部分则是社保养老金与原干部退休金标准之间的差额，依旧由财政拨款解决，自收自支单位的由单位解决。

因此，广东省的养老“并轨”试验当时被戏称为“半吊子改革”。

而在深圳，机关事业单位“新人”基本养老保险完全与企业人员接轨，由单位（财政）和个人以月工资总额为基数，分别以一定比例缴纳养老保险金。购买养老保险的标准与企业员工一样，为每月工资的21%，其中单位缴13%，个人缴8%。

购买地方补充养老保险的缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳;退休后的养老金计发办法与企业职工完全统一，参保人员退休后的基本养老金不再跟随在职人员工资水平同步调整，而与企业退休人员基本养老金统一调整。

“新人新办法”

曾在广东省原社会保障厅等单位工作、参与相关改革事务的深圳大学社会稳定风险评估研究中心主任谢圣远对记者解释说，对于个人来说，养老问题的关键是购买力，“不少人对未来还是有一定的担心”。

有些人已经工作很长时间，“不仅从个人情绪上难以接受，而且在社会养老保险方面没有任何积累”。刘静姝说，如果统一纳入改革，过去欠缺的部分也难以补缴。

因此，政策以新聘任人员开始，“先易后难，这是改革的常规办法”。她说。“新人新办法”，到2014年6月共有7000人执行。

不过她认为，好在“年轻人的接受能力强，所以在推行的过程中感覺比较顺利”。在制度设计中还要考虑平衡问题，“比如与企业的平衡，与过去老公务员、老制度的平衡，还有与将来后续入职的人员的平衡”。

而其他一些省份，因为历史遗留等原因，甚至在资金方面出现了缺口。

深圳的优势是“城市比较年轻，所以这方面比较乐观”，谢圣远认为，乐观的主要原因是收入相对较高，“这里的公务员年薪十几万，这在其他地方是拿不到的”。

改革后的机制与企业类似，退休后的收入与缴费年限以及缴费金额直接相关，所以，个体差异相对较大，工作年限越长越好。

总之，这个改革主要解决三个问题：一是机关事业单位人员与企业职工的退休待遇差距较大，引发公平性质疑;二是阻碍人才合理流动;三是导致财政负担日益沉重。

稳妥的过渡

不过，相对较高的收入同样无法消除对未来的担忧。

深圳改革的另一个要素就是职业年金——月缴费基数为上年度本人月平均工资总额，缴费比例为8%～9%。这笔费用列入事业单位年度预算，由单位缴交，并按月划拨至参加人员职业年金个人账户。

行政机关将本单位聘任制公务员职业年金缴费列入年度部门预算，由财政全额缴交;事业单位将新聘人员职业年金缴费列入事业单位年度预算，由单位全额缴交。

在不同类型的事业单位中，财政核拨经费的单位缴交部分由同级财政保障;财政核拨补助、定向补助单位的单位缴交部分，根据不同公益事业单位的特点，按照财政核拨补助经费事业单位预算管理规定予以分类明确，相关规定由市财政部门另行制定;经费自理事业单位的单位缴交部分按原经费渠道由单位自行解决。

此次《决定》提出：“建立职业年金制度。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。”

这项受到争议的制度，其目的显然还是为了稳定公务员队伍，实现改革的平稳过渡。

“我们还是发展中国家，货币的购买力相对不稳定。”谢圣远一直关注养老金的有效问题，“20年后，500元和1000元的购买力区别很大，所以从职业年金来讲，20年后显然也不划算。”

“一项社会保险政策，实际上是一个收入再分配的政策，需要起到社会稳定器的作用。”他说。