干部“召回”的黔西南样本

吴晓林 李昊徐 冯钰婕

干部召回制度以“当头棒喝”的姿态，猛力冲击一些公务员“为官不为”的工作作风，在“能上不能下，能进不能出”的惯例中撕开了一道口子。

贵州省黔西南州人社局计财科工作人员小杨，心情不佳。去年单位实施的第一批不胜任现职干部召回管理中，她是其中一员，培训完被转岗到下级单位。“过去纪律观念不强，上班自由散漫，现在动真格了，不认真干只能垫底。”

2014年10月以来，贵州省黔西南布依族苗族自治州在全州推广干部召回管理制度，州委组织部梳理归纳了30种“惰政”情形。“干部完不成年度目标任务，召回；在干部队伍里闹不团结，召回；上班期间打麻将玩游戏上网聊天，召回；工作方法简单粗暴、态度生硬，召回……”包括上述问题在内的，涉及干部办事冷硬推、吃拿卡要、履职不力等30项内容，供州属各地参考。各单位通过组织召开全体干部职工和服务对象参加民主测评会议，将得票排名末位的干部列为召回管理对象。

干部召回之后去哪儿？除参加集中教育外，还有转岗、降级降职、免职、辞退等几种较为严厉的处理方式。对于“召回干部”，通过集中教育、跟踪考察、组织处理等三种方式“回炉加钢”。

以黔西南州人社局为例，先对“召回干部”集中培训一周，费用由干部自理，培训完后大部分回原岗位工作。余下的一部分被分至一线岗位或重点项目工作1—6个月，并实行跟踪考察。考察合格后回原岗位，不合格则面临转岗、免职、降职、降级、待岗、辞退、解聘等组织处理。当地一些干部感慨，“召回”制度实施以来，自己如履薄冰，不敢懒惰、不敢不干。对那些认为“提拔当上领导就等于上了保险、干与不干一个样”的干部来说，“召回”引起了较大反应，带来了杀伤力。

干部召回制度实行半年多时间以来，从一份数据里可以看出这项制度的厉害：被召回干部1668名，其中132人被转岗或免职，67人待岗，占全州公职人员总数的2.3%。据黔西南州人社局的考勤统计结果显示，无人迟到，各地窗口单位办事效率提高最高达60%。

召回“戒尺”的威力

贵州黔西南州试点的干部召回制度剑指“慵、懒、散、浮、拖”，着力整治“为官不为”的“懒官”、“惰官”，犹如在一汪池水中投进了一个石块，激起了层层涟漪。在从严治党中，治理懒政庸政和为官不为现象是一项重要任务。对于这些问题，当前不缺乏政治决心和惩治力度，而是缺乏有效的监管方式和科学的管理手段。这样一种大胆的尝试，如挥动早已有之的“戒尺”，对干部队伍中存在的陈年积弊可谓“当头棒喝”，也产生了应有的效果。

首先，“干部召回”实则打破了旧有观念，在干部队伍中敲响了警钟。长久以来，社会上一直流行这样一种观念，认为只要考上公务员，就是“端了铁饭碗”，只要不犯大错，就可以一直留在体制内。一些习惯了早九晚五工作的公务员，抱着不求上进、只求无过的心态“磨洋工”、混日子，迟到、早退、应付、拖延等现象屡有发生。导致行政指令和文件落实遭遇梗阻，老百姓办事遭受冷遇，引发百姓对政府的行政执行力和权威性产生质疑。干部召回制度以“当头棒喝”的姿态，猛力冲击一些公务员“为官不为”的工作作风，在“能上不能下，能进不能出”的惯例中撕开了一道口子，有利于刺激某些公务员疲软的神经，提升公务员的履职意识和纪律意识。

其次，引入压力机制，倒逼“有位有为”。干部召回制度是行政体制内对公务员的一种内部监督和制约，其由点及面的“惩治”和“示范”行为，影响波及全辖区的公务员。体制内的公务员可以由此端正思想，适时调整工作作风、及时纠正不良行为，这等于一改过往走形式、口头警告、事后监管的工作弊病，在干部管理过程中“治懒提前”、“抓早抓小”，从日常工作的环节给予干部“内压”，预防“抱懒积病”的严重后果。这种动真格的干部管理工作，对公职干部不仅是一种警醒，更是一种压力。如此一来，就让干部有一种紧迫感和责任感，倒逼干部“在其位为其事”，懒作为、不作为、乱作为的问题也将得到有效遏制。

再者，重在查漏补修，改善队伍作风。正如产品不合格就会被厂家召回返厂维修一样，召回制度有对出现“质量问题”的现职干部进行“维修”的意味。按照制度规定，召回干部的“维修”过程就是通过一系列的教育和培训，对干部进行“回炉加钢”，进行反省教育和再学习。这一制度不是对“问题干部”的全盘否定，而是在预设“整改期”的前提下，给一部分干部再充电、再督促、再改正的机会，并且通过考核监督，进而决定后续是任免、调岗还是辞退。这种召回重在检视干部存在的问题，以纠偏少数问题干部的方式，端正干部的工作态度，有利于整体上整肃公务员队伍的作风。

召回制度的内在缺陷

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水撰文认为，治理懒政庸政和为官不为现象，当前不缺乏政治决心和惩治力度，而是缺乏有效的监管方式和科学的管理手段。

干部召回制度犹如一把戒尺，何时挥舞、如何挥舞、朝谁挥舞，实际上掌握在人事组织部门的手中，因而也不可避免地存在一些缺陷。

面临召回标准操作化难题。一方面，各地干部召回的标准不一。黔西南州委只明确指导原则、执行标准和基本方法，组织部梳理归纳了30种“惰政”情形，涉及干部办事冷硬推、吃拿卡要、履职不力等内容，供各地参考，导致各地具体标准随意性较大；另一方面，部分标准较为笼统，操作难度大。以兴仁县为例，《兴仁县不胜任现职干部召回管理办法》的12种情形，引起很多争论。其中，刚性要求很好操作，譬如“连续旷工超过7天或一年内累计旷工超过15天的”“工作被省、州、县‘一票否决’的”等。但是，像“工作不思进取、不谋干事，思想不纯、信念动摇的”规定，就难以付诸实践。此外，召回制度采取的“三评一印证”方式（上评下、下评上、开联席会议考察印证）中，选择哪些人充当评议人、选择的范围有多大，可能会产生不同的评议结果。

面对“末位淘汰”的刚性指标，同样以兴仁县为例，最初实行的干部召回办法特别规定，服务对象中30%以上认为存在吃拿卡要的、50%以上认为办事存在生硬冷推脱的、反映较大问题集中的等三种情形必须“召回”。规定35人以下单位最末一位“召回”，70人以上单位末三位“召回”，中间规模的单位末两位“召回”。而当地有的部门总共三四个人，根据这一规定，必须确定1人“召回”。“召回”工作人员，就没人干活，最后领导自己定自己被“召回”。但是，这种末位淘汰的方法，可能会误伤一些工作吃重又不出彩的岗位。一些部门的工作人员干活很拼，但因为有指标要求还是被“召回”，积极性很受打击。

内部加压如何生成内部动力？贵州省黔西南州的干部召回制度是一次试点，对加强干部管理、改进干部作风进行了有益的探索。但是，说到底，这是通过内部加压的方式来推进干部管理。需要明白，内部加压的方式尽管能够给干部队伍的作风带来表层的变化，但是，要真正支撑干部干事创业的积极性和主动性，尚需要内化为干部自身的素养。由此，在保持这种制度较好效果的同时，需要思考让制度持续发力，经内部加压内化为干部自身约束和激励的动能所在。唯有如此，才能克服懒政之弊，为各项事业建设提供源源不断的力量。

“召”和“回”用力不均衡。召回制度内含“召”和“回”两个层面。“召”在于“扯袖子”“咬耳朵”，起到警示不作为干部的作用。“回”在一定意义上更加重要，通过“回炉淬火”后的“回”，实现作风转变，更好服务群众才是最终目的。然而实际情况是，各个单位不同程度上存在重“召”轻“回”的倾向。比如，被召回干部“回”到原单位或调岗后，往往面临着“微妙”的单位氛围，无形中增加了心理压力和工作压力。例如，一位女干部因为民主测评排在末位被召回学习，回到单位后，“被召回”一度成为单位里的敏感词，她重新开展工作也面临着压力。这些都是召回政策重“召”不重“回”所致。

法理上的建章立制力度需紧跟其上。召回不胜任现职干部制度的实施，不啻于给黔西南州的不作为干部下了一剂猛药。短期内使得干部作风有很大改观，收到很好的治理效果。如果过于依靠政策指导、行政推动，忽视法理上的建章立制，特别是忽视治理不胜任现职干部作风问题根源的体制机制建设，那么很难保证召回制度的长期性稳定性，也很难赢得被召回的干部内心的认同。比如，在安龙县卫计委，一名业务骨干因为一次上班迟到被评上“惰政之星”，个人照片被登在单位大门口。安龙县人民医院住院医师铁余鸿，因为“病例没给主任签字”而登上惰政曝光台。固然“小事”“小节”反映出一定问题，但是，如果因为一次小事小节就被召回、公示，自然难以服众。特别是不应被召回、公示的干部被召回、公示，有能力有干劲的干部因为小错误而从严处罚，会伤害干事创业干部的热情。

庄德水也认为，干部召回重在解决干部身上的思想误区、认识偏差、心理负担、能力缺陷等问题，要完善干部召回后的教育机制和考核机制，明确召回程序和重新上岗要求，针对不同类型的召回干部采取相应的措施。

治官“新常态”

治国先治吏。党的十八大以来，中央下大决心整顿吏治，先后出台了“八项规定”，开展党的群众路线教育实践活动，进行了反对“四风”、恪守践行“三严三实”等一系列重要部署。要割除干部队伍中的不良作风，不但要采取一些新的措施和手段，更要确立干部管理的“新常态”。

首先，“治官”需要完善制度保障。干部召回制度的尝试虽然颇具正面意义，但是，尚需对制度进行更全面的完善。一方面，要适时摒除指标化治理的思路，以防误打误伤，造成干部队伍的高压紧张。召回本身并不是目的，应当确立一个基本原则是“有则召回，不限指标”，“无则加勉，适当激励”，以此形成团结紧张、严肃有活力的工作局面。另一方面，要细化评议程序，适当考虑干部的工作环境、工作性质等因素，对不同领域、岗位的干部要有差异化的评议标准，以免一刀切，造成评议本身的不公。

面对新出现的问题，需要不断总结经验，将好的做法上升为制度层面。特别是召回标准的制定，应该坚持“开门定标准”，广泛听取干部、群众意见，使标准的制定有民意基础。针对摊派指标等问题，召回制度可以设立总则和分则，对多种情况进行假设规定，不能穷尽的情况再将具体要求适当下放至各单位，且应对执行状况进行反馈，对不合理的操作进行及时调整。

其次，“治官”要走向新常态。逆水行舟，一篙不可放缓；滴水穿石，一滴不可弃滞。中央领导多次在重要场合痛批“为官不为”问题，中组部也已将该问题的防治作为重点调研课题，并且开始系统研究“不胜任现职干部召回”制度。但是，干部召回制度绝非解决此类问题的句点。现阶段此类“治官”措施还处于初步探索阶段，加上问题本身具有顽固性和反复性，因而，应当持续努力、久久为功，在制度创新的引领下，不断充实干部召回制度的内涵，在“为官不易”的紧箍咒日益趋紧的氛围中，固本培元，适时推动干部队伍朝谋事创业的新常态再进一步。

最后，问责和激励需相辅相成。黔西南州干部召回的尝试，是对现行《公务员法》中“不为而不罚”、“不腐而不惩”等灰色地带的主动进发。但是，对干部问责本身并非目的，坚守干部作风是本分，大胆做事、创新做事才是导向。在问责制度为干部尽职尽责提供“保险”的同时，应当辅以更好的激励制度，让“有冲劲、有闯劲、敢负责”的干部放手去谋事创业。

（作者单位：吴晓林 李昊徐：中南大学；冯钰婕：中央党校研究生院）