新加坡权力制约与监督的做法和经验

陈文 孔德勇 黄卫平

新加坡在独立初期政府腐败非常严重，经过人民行动党多年的治理，新加坡已成为全球最清廉的国家之一，在透明国际清廉指数排名中，新加坡连续多年全球排名前十位、亚洲排名第一。从全球范围来看，如新加坡人民行动党“一党独大”并能保持清廉的政党为数尚少，究其原因，在于新加坡建立健全了有效的权力制约与监督机制。

一、从权力来源上对公共权力予以制度约束

（一）适度竞争的选举制度制约

新加坡是议会共和民主制国家，依据普选原则，总统和国会议员都需要通过竞争性选举产生。其中，总统由直接选举产生且必须得到多数选民的支持，大多数国会议员必须得到所在选区多数选民的支持。总理由议会中占据多数席位的政党领袖出任。人民行动党实行“先当议员，再当官员”的政治人才遴选制度，即必须赢得选民的认可才能当选成为议员，而要成为各部部长乃至总理必须成为被选民广泛认可的资深议员。政府由国会中拥有多数议席的政党组成，执政党必须得到大多数选区的支持。

（二）特殊的议员产生机制确保政府权力受到不同派别的监督

新加坡的议员产生方式有三种：选区议员、非选区议员和官委议员。选区议员分为单选区议员和集选区议员。单选区议员是在单选区依简单多数原则选举产生的一名议员。集选区议员是在集选区产生的议员，集选区的候选人小组包含3～6人，其中至少有一名是少数族裔，集选区产生的议员占议员总数的1/4～1/2。非选区议员“基于‘次优者胜’制度”由落选的反对党候选人中得票相对最高者出任，但在有竞争的选区需至少获得15%以上的选票。设立非选区议员是确保国会中至少存在3名反对党代表。若反对党赢得3席及以上席位，则无须产生非选区议员。官委议员直接由总统提名产生，职责在于提供独立、无偏见的意见，任期为两年。目前，新加坡国会中官委议员有9名，他们大多是商界、教育界的精英或对新加坡作出过突出贡献的人员。虽然国会中人民行动党占绝大多数，但是少量的非选区议员和官委议员能够发挥建设性的监督作用。

（三）多党并存的制度制约

虽然人民行动党“一党独大”，但是新加坡仍然存在多党竞争，宪法并未规定人民行动党为唯一执政党。新加坡合法存在的政党大概有20多个，并且每次国会大选都会有多个政党参与竞选。2011年大选后的新国会87个选区议席中工人党就占有6个议席，其中首次赢得了阿裕尼集选区，高票固守住后港单选区。国会中的在野党往往扮演基层民众，对执政党起到监督作用。

（四）定期接待选民的制度制约

根据规定，新加坡每个议员不论职位高低，都有自己的会见选民日，一般每周一次，从晚上8点开始，往往直到深夜才结束，一次接见30人左右。人民行动党接待选民主要有四个环节：求见登记一向工作人员反映问题一打印谈话内容一议员按顺序接见选民。为方便选民掌握会见的时间和地点，议员会专门印刷一张带有接见选民日程表的贺年卡。而访问选民制度则是指根据规定，国会议员必须在两年内遍访自己所在选区的选民。走访时，若选民不在家，就留一张印有英文、中文、马来文和印度文4种文字的短信。信中说，到贵户进行常例访问，刚巧不在，如有事请找本人帮助，可在每周接见选民时间前来会谈。通过定期的接见和访问选民制度，主动为选民服务，接受选民的监督，新加坡执政党才能赢得人民的信任，保证国家权力运行符合多数民意。

二、建设法治国家，规范公共权力的运行

法治的核心就是统治者自己也要受到法律的约束。新加坡是一个法治国家，政府机关的各项权力都受到相关法律的严格规范。

（一）为规范权力运行制定完备的法律体系

新加坡从国家宪法、行政管理方面的法律到刑事法律都对权力运行特别是惩治腐败作出了严格规定。国家宪法明文规定了担任总统、总理、内阁成员和议员的条件以及不得经商等。规范权力运行的具体法律法规主要包括：《预防贪污贿赂法》《没收贪污贿赂利益法》《公务员法》《公务员（惩戒性程序）规则》《公务员守则和纪律条例》《公务员指导手册》《不明财产充公法》《财产申报法》和《新加坡刑法典》等。这些法律法典对规范政府机关人员各种贪污贿赂行为的定罪、处罚，反贪机构及其权力以及相关诉讼程序，对贪污所得利益的认定、程序和没收命令的执行，对潜逃罪犯的贪污、贿赂所得利益的没收进行了详细规定。这些法律也确定了公务员考核聘任、财产申报、严格限制接受礼品等制度，以有效规范官员行为，使权力运行不发生偏差。

（二）建立具有相对独立性的法定监督机构

这些机构主要包括贪污调查局、新加坡内阁廉政署、公务委员会和审计总署。贪污调查局是新加坡反贪污贿赂最强有力的法定监督机构，它是总理公署的一个下属单位，既是行政机构又是执法机构，由总理直接领导，以调查新加坡公共部门和民间部门的贪污腐败行为并防止其发生为宗旨。贪污调查局具有一定的独立性和权威性，局长由总理提名、总统任命，在办案过程中始终坚持无私、迅速和透明的原则。并且，《预防贪污贿赂法》赋予了贪污调查局成员一定的身份特权和调查保障权，行使调查权、武力搜查权、逮捕权、跟踪监视权、获取财产情报权和不明财产检察权等职权。在20世纪90年代，贪污调查局每年大约接受投诉1500件，其中约900件属贪污贿赂案。经侦查每年约有100件案件提请总检察长提起公诉，贪污调查局带证物当庭作证。新加坡内阁廉政署是负责综合管理和监督政府官员个人财产申报的监督机关。官员财产申报分为三种：任职申报、现职申报和离职申报。申报内容包括房产、交通工具、存款、有价证券、装饰品及其他无形资产等。公务委员会是新加坡宪法规定的人事制度主管机关，主要职责是对各机关的公务员进行聘用、核定、晋升、调动和行使纪律管制。为保证独立性，公务委员会主席和委员都在社会各阶层“在野”人士中聘用，他们必须是私人代表。除司法机关和警务规定人员外，公务委员会对公务员的任用、升迁、处分等决定，都不受政府部门的干涉。审计总署主要负责审核检查政府预算和财政开支是否符合法律规定，直接对国会负责，向国会汇报工作。此外，在政府每个部设置一个常务秘书并配备专职的监察人员，专门负责本部门公务员监督和管理。

（三）执法严明，保证权力不偏离法治轨道

新加坡对滥用职权、贪污受贿的官员惩罚特别严厉，从罚款、因被开除而丧失公积金、没收财产、监禁到数罪并罚等不一而足。因为新加坡实行高薪养廉制度，官员退休后有一笔十分丰厚的公积金，且资历越老公积金越高，若被查出贪污受贿公积金则全部没收，所有的保障包括医疗费都没有了。这使得新加坡官员违法成本特别高。规范权力运行执法严厉既表现为“有罪必惩”，也表现为“轻罪重罚”，前些年就发生过因索贿50元未成而被判罚款6000元或6周的刑期替代的案例。新加坡法律实施具有平等性，不论职位多高、权力多大、功劳多大，都必须在法律范围内办事，否则都会受到严厉的处罚。例如，李光耀的亲密战友、开国元勋——郑远章，因被查出受贿50万新币，曾向李光耀求情但遭拒绝，后畏罪自杀；新加坡商业事务局局长格林奈因两件“说谎罪”而被判坐牢3个月，并被开除公职，永不录用，没收全部公积金和退休金。依法治官或依法治权的关键是最高领导人也要受到法律的约束。1996年，李光耀父子因购房打折扣的传言而被提交国会进行了3天的辩论；面对别人的诽谤，李光耀同样需要出庭接受法官的质问。

三、从权力架构上强化公共权力之间的制约与监督

新加坡实行议会民主，秉承英国威斯敏斯特政体，实行立法、司法、行政三权分立，但新加坡又有自己的特点，内阁（总理）享有实权，但必须对议会负责，接受议会监督。议会通过询问和质询、国政调查、提出不信任票和弹劾等方式对内阁政府进行监督。新加坡实行司法独立制度。此外，“一院制”和民选总统制是新加坡独创，公共权力之间的监督制衡主要表现为民选总统制和独立的司法制度。

（一）民选总统对内阁的制约作用

为增强对政府的制衡力，李光耀于1984年提出民选总统制的设想，1992年国会通过民选总统选举法，1993年选举产生第一位民选总统——王鼎昌。“民选总统法令”规定总统必须是无党派人士，当选后不得涉足派别斗争，由年满21周岁的公民直接选举产生，任期6年。总统具有监督、制衡政府的重要职权，包括保管国家储备金的第二把钥匙以及在动用储备金、解散国会、内阁重要人士任免、监督内部安全法令、维护宗教和谐法令、贪污调查等问题上行使否决权。这种特别的制度安排在一定程度上保证了总统对内阁的监督制衡作用。

（二）独立的司法是公权力的重要约束者，公共利益的捍卫者

新加坡宪法明确规定司法机关依法、公正、程序独立地行使职权，不受政府和任何个人干涉。司法机关包括法院、总检察厅和法律部。法官享有豁免权，除非1/4以上国会议员请求审议，国会不可审查法官的司法行为。司法权属于最高法院和基层法院。最高法院的法官均由总理推荐，总统任命。一旦任职，不到法定退休年龄65岁以及除非主动辞职、渎职和失职，不得随意调职或免职。这保证了司法机关独立地、毫无畏惧地行使职权。基层法院的法官直接受全国首席大法官的领导，独立于政府部门。新加坡不实施错案责任追究制度，因为这可能会破坏司法。新加坡总检察长由总统根据总理的建议从具备出任高等法官资格的人中任命，独立行使检察权，不受任何机关、团体和个人的干涉，只由高等法院审查其行为。只要以总检察长的名义，就可以对侵犯公共利益的机构、个人提起诉讼。法律部专门为政府部门提供法律咨询、履行法律事务，保证其依法行事，不越权，不逾矩。

四、注重社会及公民对公共权力的监督

在新加坡，社会监督主要体现为新闻媒体、公民社会的监督和社会公众直接参与反腐的行为跟踪制度。

（一）新闻媒体、公民社会的监督

新闻媒体被誉为“第四种权力”，人民行动党高度重视对新闻媒体的引导，其控制的基本原则是“不能容忍批评的绝对主义”，所以，新闻媒体在监督时一般发挥着建设性批评作用。新闻媒体因具有公众性和公开性，一方面，可以对公职人员起到震慑和教育作用；另一方面，还可增强公众对国家打击权力腐败决心的认识，提高对政府的信任度，弘扬社会正气、打击邪恶。由人民行动党和政府主导的公民社会能够在一定程度上制约国家权力的扩张。新加坡众多的志愿服务机构、慈善社团和专业性组织、中华总商会、工会组织、民众俱乐部、宗乡会馆等公民社会组织能够有效团结民众、反映民意，促进民众参与政治生活，防止国家权力侵犯公民权利。

（二）行为跟踪制度对公务员的监督

行为跟踪制度是以贪污调查局为主，由广大社会公众配合执行的一种制度。“对所有公务员，无论职位高低，尤其是新任职的公务员，进行暗中派人跟踪，明查暗访他们的行为或受到举报后派人跟踪。”贪污调查局有权对所有公务员进行行为跟踪，调查内容主要是公务员有无违法活动，尤其跟踪其私生活是否正常，如是否有嫖娼和赌博行为、有无暗中与不法团体往来的行为等。行为跟踪制度使公众可以直接参与查处腐败活动，形成了对滥用权力的腐败分子的强有力威慑。

（作者单位：深圳大学当代中国政治研究所）