放宽落户还是公共服务均等化

张展新　王一杰

近来，农民工市民化的研讨集中为两大思路，这就是逐步放开城镇落户和推进基本公共服务均等化。当前，一个紧迫课题是比较两大思路的优劣，探讨政策选择与配套。放宽城镇落户和促进公共服务均等，哪一个应当是主导？这是农民工市民化方略设计的基本问题，关系到新型城镇化的成效，需要审慎、全面的思考。

按“人头”推进与按权利推进

放宽城镇落户和促进公共服务均等的立意虽然都是推动农民工市民化，但二者的作用方式不同。放宽城镇入户将使一些农民工取得流入地的城市户口，从而获得城市居民享有的经济社会权利。这里，农民工向市民转变是一次到位的，这种市民化的标识即为身份的转变，从户籍意义上获得市民身份。但是，每次落户的只能是少数人，大多数农民工要长期等待。因此，这是按“人头”推进的农民工市民化。与之不同的是，基本公共服务均等化是按照权利推进的市民化：如果某项公共服务实行本地居民和外来人口的无差异政策，就本项公共服务而言，农民工获得了与城市居民同等的权利。基本公共服务均等化的着眼点不是将农民工个体一次性的完成市民化，而是将2.5亿农民工的权利地位向城市居民逐渐靠拢。

放宽落户和公共服务均等化都与户籍制度有关，但这两个关系有很大不同。放宽城镇入户的各类试验常常被冠以户籍制度改革之名，但是这类措施并不触动现行户籍制度的核心——户籍身份与公共福利的联系，而是在城市落户的门槛和操作环节上做文章。放宽城镇入户的一些做法，如积分落户制，是以城市户籍的现有福利价值为基础。仅仅属于“新瓶装旧酒”，本质上来讲，与原来的二元户籍制度并无太大区别。基本公共服务均等化从表面上看，似乎与户籍制度无关，因为这并不改变外来人口的户籍身份。但是，均等化措施无疑是广义的户籍制度改革：把依附在城市户籍身份上的基本保障和福利逐渐剥离，使其走向社会化，这也是城市户籍身份“贬值”的过程。放宽城镇入户影响户籍管理的技术层面，而基本公共服务均等化构成了对现行户籍福利制度框架的实质性冲击。

在以往，放松城镇户籍的改革以地方为主，而基本公共服务均等化是由中央政府主导。中央政府在20世纪80年代曾一度主导全国户籍改革，开了一些“农转非”的政策口子。自90年代起，放松城镇户籍的重心转向地方，一些城市出现“蓝印户口”，作为一条满足部分农民实现农转非的路径。“蓝印户口”于1992年开始出现，但从全国范围来看，“蓝印户口”发展得并不平衡。在实践层面，“蓝印户口”持有者更像是临时居民或预备居民，从制度层面并未真正实现农转非。“蓝印户口”持有者享受不到城市户口持有者所享受的权利，因此会带来新的身份差别和歧视的问题。中央主管部门牵头的改革，例如小城镇户改，推进过程实际上也为地方所左右。与放宽城镇入户的地方改革不同，2000年以后基本公共服务均等化的重大举措，都是中央政府发动、在全国范围内统一实施的。例如，废除歧视农民工的部门和地方法规、政策，《劳动合同法》立法等。

积分落户常常成了“精英落户”

以放松城镇入户为主推进农民工市民化，首先要考虑的是地方政府自主还是中央政府主导。放宽入户工作有很强的地域性。由于各地的流动人口比重和结构、承载能力等有很大差别，很难为农民工落户制订统一的规范性政策。地方的户籍管理涉及各个部门，作为主管机关的公安部门缺少实际操控权，改革需要各方面的协调。从以上两点来看，应该由地方政府自主决策、因地制宜地设计农民工入户办法。但是，地方政府注重优化本地人口结构，缺乏对外来农民工全部落户的积极性，流动人口聚集的城市尤为如此。由于资源约束、本地居民抵制等原因，地方政府更倾向于有选择地放宽落户：一是“择优”，吸引当地需要的高学历、高技能人员；二是“重本地”，先考虑本地农业人口的城市化。这样，外来农民工这个最需要市民化的社会群体只能成为城市落户政策的最后考虑对象。在有些试行积分入户制的地方，外来农民工落户的比例极低。据调查显示，2010年深圳通过积分入户的人数为3227，其中，原始户籍为城镇户籍的比例占86%，而原始户籍为农业户籍的仅占14%；但农民工在外来人口中所占比例高达80%。这是地方政府的择优和本地偏好的有力证据。例如作为最大农民工输入地的广东的积分入户制度，看似是户籍制度改革的“破冰”之举，有利于推进城镇化，实则是倾向于“精英落户”的政策，带有强烈的学历和金钱导向。较高的准入制度影响了农民工自由迁徙的权利，城乡二元结构也进一步拉大。因为门槛高，在最先实行积分入户的中山市甚至出现了指标连续两年有空缺率的情况。

放宽落户由中央政府统筹，从理论上说，有利于克服地方偏好，有序推进农民工市民化的整体进程。但是，最大的困难仍在实施环节。由于这项工作的地域性和非规范性，中央政府的调控手段非常有限，主要是落户的“指标控制”（类似于在全国推进保障房建设），再就是如何按落户“人头”与地方分摊改革成本。中央政府无法制定政策实施细则，更不能干预落户审批过程，也缺乏有效的监督手段。这样，地方政府偏好虽然受到挤压，但还会保留相当大的空间。

中央政府以农民工市民化为目标，推行“有计划”落户，另一难题是流动人口数量的变动性。城市存在外来流动人口，根源就是本地户籍与福利和服务挂钩、排斥非本地户口的制度。不彻底打破这样的制度安排，流动人口就会源源不断地生长出来。每年“新生”的流动人口包括：数百万到城市初次就业的农村青年，在非户籍地就业的新的大学毕业生（包括海归），跨城市流动的就业人员及其家属，为特定目标或利益流动的群体（如“高考移民”）。一方面，由于流动人口变动大、构成复杂，中央政府难以保证计划的科学性、包容性；另一方面，面对不断变化的落户需求，地方也可以寻找各种理由，从本地利益出发选择入户门槛和落户对象，从而导致在农民工市民化计划的执行上大打折扣。

综上所述，如果忽视基本公共服务均等化，把农民工市民化的希望完全依托于放宽落户，那么最终可能形成三个后果：第一，部分农民工得以在城市落户，但相当多的人无法实现落户愿望。这样，农民工市民化目标在很大程度上就落空了。第二，户籍“含金量”偏高的城市政府倾向于给放宽落户贴上“户改试验”的标签，以此理由拖延公共服务均等化的关键性改革。第三，由于户籍（福利）制度在全国维系，即使在没有外来流动人口压力的地方，户籍管理继续运行，常住人口管理遥遥无期，入户审批依然是人口迁移流动的人为障碍。最终形成这些后果，不但农民工市民化的目标难以实现，户籍制度改革的大方向也将受到干扰和制约。

通过公共服务均等化消解户籍“含金量”才是根本之道

推进公共服务均等化，就是把依附在本地户口上的社会福利和公共服务一项一项地剥离下来，使其逐步与户籍身份脱钩。即“去利益化”，去除捆绑在户籍上的利益分配制度，实现无差别化和社会化。这一进程促进城乡权利平等和城市间权利平等，最终使户籍管理还原为居住地管理。到那时，从权利平等和迁移自由的意义上说，就是实现了完全的农民工市民化，不论他们是落户大中城市，定居小城镇，还是最终返回原来的农村家乡。这也是完善各类社会群体的公民资格与权利的过程。

从当前来看，城市社会保障和公共服务差别的主要根源已不再是城乡户口的差别，而是本地户口与非本地户口划分。在流动人口聚集城市，还有一些社会保障或公共服务局限于本地户口居民，外来流动人口（包括外来农民工和城市间流动人口）都受到这样那样的排斥。这主要表现在，非正规就业流动人口难以在流入地享受社会保险和就业服务，流动人口子女入学还有种种实际困难，流动人口不能申请保障性住房等。基本公共服务均等化改革已经把过去的全国性城乡分割压缩到部分流动人口聚集城市的地域性政策，权利待遇的差别种类也大大减少了。在这个由限权转向平权的过程中，公共服务由排斥转向均等化。

总结历史经验，就其操作性上来讲，基本公共服务均等化要更加强调中央主导，继续按照社会权利推进。要巩固和扩大现有成果，寻找新的权利均等突破口。改革要有统一规划，重点地区或城市的改革要在中央政府的指导下制定路线图，不再依赖地方试点。与放宽城镇落户相比，中央政府在推进基本公共服务均等化方面拥有强有力、多层次的手段。例如，把规范的均等化政策纳入法制化轨道，实行直接和间接调控；通过自上而下的责任部门和实施系统（例如人保部、教育部、城建部）来落实各项目标。推进均等化需要中央、地方分摊改革成本，中央政府和地方政府可以通过“按比例分担”或者“按类型分摊”等方法来共同承担公共服务的财政投入。但这时不再是“按落户名额补贴”一类低效率的办法，而是中央政府“花钱买服务均等”，例如开放流动人口的子女入学、低保申请资格等，每一次财政开支都对应着切实的权利均等成效。政府通过财政手段提供教育医疗等公共服务，来保障农村居民能够享受和城市居民均等的权利。

基本公共服务均等化改革需要有其他改革措施的密切配合。放宽城镇落户的工作还要推进，但这是辅助办法，主要解决一些流动人口特殊群体的城市户籍问题。其中，两项最重要的相关改革是：第一，在全国各地普遍建立常住人口管理系统，为户籍管理向常住人口管理转轨准备条件。建立全新的、不依托户籍制度的人口管理，是进一步推进均等化的“基础设施建设”，需要立即着手。第二，中央政府要下决心下力气，通过打破资源垄断、改善城市布局、缩小区域差别等措施，解决少数城市流动人口过于集中的问题。区域发展差异过大，少数城市形成行政性垄断，是全国推进基本公共服务均等化面临的一个重大障碍，也是大城市和特大城市户籍改革步伐缓慢的重要原因。改革攻坚不可绕道而行。

如果不改变户籍和福利捆绑的现状，单纯以放开城镇入户的改革往往达不到实际效果。首先，城市政府和居民因为担心福利流失而对外来迁移人口采取排斥态度，视为“洪水猛兽”。城市对外来劳动力的抵制使得放宽入户的户籍改革举步维艰。其次，完全放开城市入户会大大加重城市的管理难度，教育、医疗等有限资源难以承受人口大量涌入所带来的压力。例如，河南省郑州市在2003年实行降低入户门槛的户籍改革制度，大量外来人口涌入，转户人口中学龄儿童占了很大比例。大量新增学生使得入学难、师资紧缺、学生超员等问题尤为突出，给财政带来很大压力，放宽入户的户籍改革政策因为城市承受的各种压力而终止，外来人口给城市带来的压力使得城市政府和居民更加抵制放开落户的户籍改革。最后，城市户口和农村户口所附带的福利差别较大，往往会吸引一部分人为了落户城市而煞费苦心，出现无序的人口流动。

推动基本公共服务均等化，减少户籍的附加值和“含金量”，使得户籍这道“无形的墙”内外不再有如此大的差别，不再派生新的城乡分割和区域分割。这样，人口跨城乡、跨地区迁移和流动将会更加理性和有序；流入地也不必担心外来人口的涌入会争夺公共资源；随着户籍“含金量”的减少，纯粹以获得城市户口为目的而迁移的人口也会相应减少，劳动力资源的配置则会趋向合理。最终，户籍制度改革也将变得更加容易。

（作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所）