新常态下，政府的钱“去哪儿了”

岳德亮　段续　王政　魏董华　刘林

2013年增长10.1%，2014年增长8.6%。

随着中国经济发展进入新常态，涉及13亿成员柴米油盐的“国家账本”，也由2位数增长进入1位数增长的阶段。

同《政府工作报告》一道，政府预算草案报告3月5日登台亮相，从这个账本里面，能读出政府可以获得的资源，能读出政府活动的范围与方向，能读出政府活动的目的和效果，能读出国家运行的可持续性。

2015年，这20多万亿元怎么花？买柴、买米，还是买油、买盐？如何过好“紧日子”……作为13亿家庭成员中的一分子，你不能不知，不可不察。

75张报表，4本账，中国政府开启依法理财、阳光理财的新时代

两会期间，从全国人大代表的驻地，可以看到大家拿到的政府预算材料包括两部分内容：预算草案和预算报告。

预算草案包括一系列报表与说明，国务院提交全国人大审查的2015年政府预算草案，分全国财政收支汇总表、一般公共预算表、政府性基金预算表、国有资本经营预算表、社会保险基金预算表、其他报表等6大类，共计75张报表。

预算报告则是对预算草案的关键数据、主要财税政策和代表所关注的信息作出概括、提炼，由国务院委托财政部向代表大会提交，便于代表更好地阅读和理解预算。“预算草案和预算报告相配套，一目了然，对代表审议帮助很大。”全国人大代表、浙江奉化滕头村党委书记傅企平说。

“值得注意的是，今年是新预算法落地的开局之年，新预算法的精神在政府预算报告中有充分的体现。”全国人大代表、安徽省常务副省长詹夏来说。

2015年1月1日，历经10年修改、4次审议的，有着“经济宪法”之称的预算法，正式开始实施。新预算法中的一大亮点是“全口径预算管理”，2015年预算报告就按照相关规定，完整报告了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算4大本账的收支情况。报告还专门对几本账之间的“衔接情况”作了说明，比如将地方教育附加等11项基金收支转列为一般公共预算，将中央国有资本经营预算收入调入一般公共预算，用于保障民生支出的比例进一步提高。

除了收支大账外，预算报告还增加了大量收支分析解读。在报告2014年预算收支情况时，专门有一段文字对一般公共预算收入增速进一步放缓的原因进行梳理分析，这在去年的预算报告中是没有的。在报告2015年预算安排时，又从适当扩大财政赤字规模、实行结构性减税和普遍性降费、加大盘活财政存量资金力度、保持一定的政府投资规模4个方面，清楚地解释了“继续实施积极的财政政策并适当加大力度”的要求。

预算决议在预算报告中得到充分体现。在2014年中央和地方预算执行情况板块中，“落实全国人大预算决议情况”列在首位，去年列在首位的是“加强和改善财政宏观调控情况”。这一变化，无疑呼应了新预算法把“上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求”列为人大审查重点之首的规定。“原来的支出项目如果改了用途，是要有说法的！”全国人大代表刘群说。

在新预算法背景下，这份报告同你的联系将更紧密。如果你是一位普通公民，预算公开将成为新常态，预算收支、财税政策的制订与执行，将进一步影响你的衣食住行、上学看病；如果你是一位人大代表，无论会上还是会下，接触、审查、监督预算的职责将成为新常态；如果你是一位政府干部，你的行政支出、权力行使严格按照人大批准的预算执行将成为新常态；如果你是一位企业人士，这份报告同你的经济发展预期、生产经营安排更加紧密，依法征税、应收尽收、不收“过头税”将成为新常态。

“钱袋子”收入降了，“紧日子”来了，民生投入怎么办

因为要“量入为出”，也就有了预算的编制。首先要预测一年内能够筹集到多少收入，才能根据财力多少、工作需要确定支出。

随着中国经济发展进入新常态，财政收入由年度2位数增长进入1位数增长的新阶段。财税专家认为，在现行税制下，随着经济增速放缓，财政收入增速的回落幅度将更大。报告预计，2015年的全国一般公共预算收入是154300亿元，增长7.3%，这一增速较2014年的8.6%，又降了1.3个百分点。

不过，许多代表委员注意到，尽管财政收入增速趋缓，但各项重点支出刚性增长、规模持续扩大。在报告“2015年财政政策”板块中，第一句话就是“2015年继续实施积极的财政政策并适当加大力度”。

财政部财政科学研究所所长刘尚希说，政策性和经济性减收叠加，财政支出刚性化加强，过“紧日子”将是政府财政的新常态。“从心态与实际工作上，我们都要做好过紧日子的准备，不该花的钱，一分都不能乱花，把钱都用到刀刃上。”全国人大代表、安徽省铜陵市市委书记宋国权说。

报告提出，2015年全国一般公共预算支出171500亿元，增长10.6%。其中中央一般公共预算支出81430亿元，增长9.5%，主要用于教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、农林水、节能环保、住房保障、文化体育与传媒、交通运输、一般公共服务等方面支出。

“预算报告中的这些支出，呼应了政府工作报告中提出的‘织密织牢民生保障网，增进人民福祉’的要求。”全国人大代表、

康集团董事长戴天荣说，“虽然财政收入增速放缓，但改善民生的事业不能放缓。”

对比数字，2015年全国一般公共预算支出的赤字达16200亿元，赤字率达2.3%，而去年是2.1%。全国政协委员贾康说，在有保有压的原则下，赤字率的提高没有什么问题，从结构调整的优化方面，财政显然有更多的东西要承担，包括大量民生事项。

贾康认为，财政支出中，应该把可用的空间尽可能用起来。报告中提出要“盘活财政存量资金”，将清理出来的结转结余资金，统筹用于经济社会发展的重点领域。“过去长期以来，不少财政资金躺在银行睡大觉，今年预算报告强调了‘花钱要问效、无效要问责’，特别是强调对重点民生支出的绩效评价，财政资金闲置浪费情况将成为历史。”山东省一位全国人大代表说。

全国人大代表、重庆市工商联副主席袁志伦认为，越是紧日子，越要精打细算。“报告有许多有关精准预算管理的表述，相信财政的钱肯定会花得更加合理，真正用在事关百姓切身利益的刀刃上。”

报告通篇贯穿了“改革”这一主线

现代预算制度中，政府任何行为都是建立在财政预算基础之上，预算方面的变化，直接体现了政府向现代治理体系转型的努力。从钱“去哪儿了”，可以看出全面深化改革的鲜明信号。全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安注意到，预算报告共三部分，通篇贯穿了“改革”这一主线。

第一部分“2014年中央和地方预算执行情况”的板块中，首先从预算管理制度、税制、建立事权和支出责任相适应的制度三方面，向全国人大报告了过去一年的财税改革情况。

在过去一年间，许多改革已取得突破性进展。比如2014年《政府工作报告》中提出的“提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少1/3，今后还要进一步减少”正在实现，专项转移支付项目在由2013年的220个减少到2014年的150个左右后，又减少到现在的100个左右。专项转移支付对地方配套的压力以及“跑部钱进”的情况，有了大幅减少。

第二部分“2015年中央和地方预算草案”的板块中，突出了财政支出政策如何保障教育、科技、社保、医药卫生、农业、生态环保等重点领域改革的情况。

“你可能会问，财税体制改革要求教育经费支出与所占GDP的比例脱钩，那么，政府工作报告在回顾去年工作中，为什么又提到4%？”一位研究财政政策的专家说，“因为相关改革尚待推进，财税体制改革是一个总的引子，几大脱钩事项的改革将随着对一些部门法律法规的修改，陆续推进。”

第三部分“认真贯彻新预算法，做好2015年财政改革发展工作”，专门对财税体制改革进行了详细的阐述。

预算改革中，加强地方政府性债务管理最受关注。随着房地产开发等传统投资增速回落，土地出让金增幅的下降以及地方政府融资平台公司的逐渐退出，地方政府性债务风险问题不容忽视。全国政协委员、中国东方资产管理公司原总裁梅兴保说，从第三部分可以看出，国家在规范一些地方发债行为，对发债主体、发债用途和偿债能力都作了规划，这让他感到很欣慰。

预算报告还显示，消费税改革、资源税改革都动起来了，营改增扩面也到位了，2015年将是税改大踏步前进的一年。

在预算报告改革话题的背后，是中央确定的经济生态领域8个具有“四梁八柱”性质的综合性改革方案，目前除财税体制改革总体方案已经通过，深化国资国企改革、完善金融市场体系、深化科技体制改革、深化农村改革、构建开放型经济新体制、生态文明体制改革、深化住房制度改革等7个方案仍待出台。

然而，财税体制改革，这一中国改革路上难啃的“硬骨头”，在新常态下已迈出了基础性的第一步。