回应需求与顶层设计间的良性互动

张持

修订《上海市老年人权益保障条例》（以下简称修订草案）是继2014年制定《上海市养老机构条例》后，本市在深度、快速老龄化以及家庭小型化的社会背景下，贯彻落实国家《老年人权益保障法》，切实保障本市老年人权益而做出的系列制度安排。目前，修订草案已经市十四届人大常委会第十八、二十、二十一次会议审议，打破了地方性法规案经常委会二次审议即提请表决的一般做法。

《上海市老年人权益保障条例（修订草案）》是本市面向人口老龄化和老年人权益保障的一部“总刚性法规”，兼具权益法、政策法和责任法等特征。条例修订从顶层设计的视角出发，积极回应老年人现实需求，丰富老年人权益内涵。目前，修订草案在社会养老服务体系、长期护理保障、老年照护需求评估、养老服务设施规划编制与落实、深化居家养老服务内涵、医养融合发展等方面，提出了全面的制度安排。

细化社会养老服务体系内涵

本市自“十一五”以来，着力构建“9073”养老服务格局，迄今已形成了以居家为基础、社区为依托、机构养老和医疗服务为支撑的社会养老服务体系。这一体系还存在着有效供给不足，社会、市场等多元主体参与积极性不高等突出问题，亟须进一步厘清政府、社会与市场在社会养老服务供给中的责任边界。修订草案根据政府、社会与市场的不同功能定位，对社会养老服务体系的内涵予以细化，明确要求政府将基本养老服务纳入基本公共服务体系，以体现政府“保基本、兜底线”的作用，提供方式既可以是政府直接供给，也可以采取购买服务等方式;同时，完善政策措施，扶持社会力量提供公益性养老服务，支持企业提供市场化的养老服务，满足老年人多元化、多层次服务需求。

完善老年人长期护理保障制度

老年人特别是失能、患慢性病老年人的长期护理是本市应对人口老龄化所需面临的突出问题，具体表现为失能老年人数量剧增、长期护理供需严重失衡、护理成本居高不下等。目前，德国、日本等发达国家主要通过建立个人、雇主、政府三方分担缴费的社会保险形式，并配套相应的评估、支付和服务保障制度解决这一问题。本市也相继开展了一些有益的制度探索，主要包括民政部门实施的社区居家养老服务，卫生计生部门实施的以机构护理、社区护理、居家护理为组成部分的老年护理服务，以及人保部门实施的“高龄老人医疗护理保障计划”。上述制度的实施对缓解本市老年人长期护理需求起到了积极作用，但在实际操作中还存在着服务对象覆盖有限、筹资支付水平偏低、评估标准不统一等问题。修订草案着力发挥立法的引领和推动作用，对长期护理保障制度作了制度性规定，要求人力资源社会保障、民政、卫生计生、财政等部门应当完善老年护理筹资、评估、支付、服务等体系，逐步建立并完善符合本市实际的老年人长期护理保障制度。

建立统一的老年照护需求评估制度

目前，在老年照护需求评估方面，本市民政、卫生计生、人保等部门分别在各自系统内开展了社区居家养老、机构养老，老年护理医院，高龄老人医疗护理等领域的需求评估工作，形成了三套评估体系，这些实践探索积累了有益的经验，但总体上仍存在着标准之间缺乏有效衔接、老年人重复接受评估、服务转介机制不畅、政策及资源碎片化等问题，致使老年人服务需求与现有养老服务资源之间难以实现有效匹配。修订草案创新养老服务供给机制，建立统一的老年照护需求评估制度，按照全市统一的标准对其失能程度、疾病状况、照护情况等进行评估，以确定照料护理需求等级，作为其享受相应的照料护理服务的依据;对其中高龄、无子女的老年人予以优先保障，对经济困难的老年人给予适当补贴。

合理布局各类养老服务设施

随着老年人口的快速增长，养老服务设施建设用地紧张、总量不足、结构不合理、设施落后等问题较为突出。为从源头上加强规划指导和调控，修订草案明确规定市民政部门会同市规划国土资源部门，根据本市人口、公共服务资源、养老服务需求状况等因素，组织编制全市养老服务设施布局专项规划，合理布局各类养老服务设施，经市人民政府批准后，纳入相应的城乡规划。区县人民政府负责养老服务设施布局专项规划在本行政区域内的推进落实。

加大社区居家养老服务供给和资源整合

本市承担社区居家养老服务的机构或设施主要为社区老年人托养机构、助餐服务点、助老服务社等。这些机构和设施，目前主要以政府兴办运营为主，社会和市场的参与度还有待提高，资源分布较为分散。结合老年人对社区养老服务的强烈需求，亟须加大供给和资源整合。为此，《条例（修订草案）》在以下几个方面，做出了规定：一是创新社区居家养老服务的供给方式，包括购买服务、委托运营等;二是对社区中各类为老服务资源加强统筹与整合，通过社区综合为老服务平台，方便老年人就近获取多样化的社区综合服务;三是发挥养老机构的资源辐射作用，利用其自身设施和服务资源，为社区老年人及其家庭成员提供相应的延伸服务;四是规定了家庭照顾者支持措施，为失能老年人的家庭提供临时或短期托养照顾、技能培训、扶助器具租赁等服务;五是制定完善家庭养老支持政策，为家庭成员照料老年人提供帮助，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。

推动医养融合发展

医养结合是当前养老工作中呼声最强烈、需求最迫切、社会关注度最高的问题，也是本市推进社会养老服务建设中加大力度重点突破的难点问题。修订草案发挥立法的引领和推动功能，从四个方面做出了规定：一是明确了医养结合的总体目标和基本思路，即从设施布局、人才培养、合作机制等方面推进医养融合发展，明确社区卫生服务机构在医养结合工作中要发挥平台作用，整合相关医疗卫生资源，与社区老年人托养机构、养老机构开展合作，为居家、社区和机构养老的老年人提供基本医疗护理服务;二是对社区服务机构的具体服务内容做出了列舉，主要包括基本公共卫生服务、家庭医生服务以及设立家庭病床、居家护理等服务;三是要求卫生计生部门应当加强对养老机构内设置医疗机构或者老年护理床位的指导与支持，并明确应按规定纳入医保支付范围;四是规定社区卫生服务机构、二级综合医疗机构应根据需求和规划设置老年护理床位，设置临终关怀病区或者床位。

此次老年人权益保障条例修订以解决问题为导向，把成熟的具有普遍意义的经验上升为地方性法规。同时，努力科学把握上海人口老龄化的发展趋势，对一些影响长远的问题从立法层面做好顶层设计和前瞻性制度安排，积极发挥立法的引领和推动作用。