揭阳生态城：一个没有管委会的园区

林东来

中德金属生态城没有管委会，不讲GDP，完全市场化运作，由当地金属行业协会主导开发的模式极富启示意义。

自中德金属生态城于2013年2月落户于粤东的揭阳市以来，广东省主要负责人先后10余次前往视察和出席与该项目有关的活动。2013年，广东省政府还专门出台了《关于支持揭阳金属生态城建设的批复》，对中德金属生态城给予一揽子政策支持。在广东，很少有一个项目，而且是一个位于欠发达地市的项目，能让省领导如此的重视。

有分析认为，该项目几乎包含了广东省未来的主要发展思路，即对外开放合作，产业突破升级，中小企业创新，区域协调发展，以及低碳环保可持续之路。因此这一座生态城，可以看成是观察广东省未来发展道路的缩影。此外，这个生态城可能是国内唯一没有管委会的园区，这个项目创造性的以行业协会主导和市场化运作推进园区建设的做法，也吸引着各地前往考察学习。为什么这样一个承载了广东未来多重展望的项目，会落户在粤东的揭阳？

为什么是揭阳

揭阳，被称为中国的五金之都，有着1000多年的冶铁历史。目前，揭阳的金属制品产业已经发展到7600多家企业，从业人员近40万人。但同时又存在产业粗放低端的痼疾，在市场竞争和资源环境约束的双重压力下，转型升级刻不容缓。

然而，靠企业单兵突进，实现转型升级困难重重。2012年，揭阳启动了“6166”行动计划，制定了推动全市民营经济转型升级的路线图，通过梳理揭阳六大支柱产业，打造一支产业转型升级的企业家领军队伍，构建以行业商协会为核心的六大产业联盟，打造产业聚集、科技创新、金融服务、人力资源、产业物流、“走出去”六大公共服务平台。

金属产业被揭阳选作行业聚合突围的先行点。2012年6月，揭阳市金属企业联合会成立。当年9月，联合会率先在广东干了一件破天荒的事情——聘请中信证券、北京正略均策、北京大成律师事务所为顾问单位，通过法定程序，自筹自建成立了中国（揭阳）金属产业投资基金，从各成员企业中融资10亿元，企业在经济纽带上实现了真正的抱团。

2013年初，揭阳市领导带队赴京，寻找与制造业大国德国合作的途径，这个大胆想法得到中联部的高度重视和大力支持。很快，中联部将金属生态城项目介绍到德国。与此同时，金属行业联合会也走出国门，前往欧洲考察，寻找合作机会，因为自身的社会组织性质，国外行业协会乃至企业对金属生态城颇感兴趣，行业联合会欧洲之行比想象的顺利得多。

金属生态城的建设也开创了独一无二的模式，即“政府指导、协会组织、公司营运、市场化运作”。园区内不设类似“管委会”的一级政府机构，相关政府职能按照规定可由社会组织承担的，逐步转移给金属企业联合会。

广东省长朱小丹在视察金属生态城项目时，意味深长地指出把金属生态城作为深化改革开放和加快转型升级的重要示范点，进一步加大扶持力度，支持推动金属生态城在运营管理、产业建设、生态环保等方面改革创新、先行先试。

独一无二的园区运作

生态城采取的是政府指导（而非主导）、协会组织、市场运作的模式，这种模式很特别，在投资主体上有了新的创新。揭阳市金属企业联合会成立了全国第一支由行业协会自发、自筹、自建的产业投资基金，募集资金超过10亿元，用资本运作的方式投资建设金属生态城项目，探索了产业转型发展新模式。在投资目的上，不同于传统政府主导园区的拉动GDP，而是满足产业转型的内在需求，服务于联合会企业自身。

这样的意义远远高于税收和GDP 导向的投资，它的运营管理也推向市场。目前的运营，是按照中信证券的方案来实施，而此举亦将为运营公司的上市融资提供准备，同时由行业协会负责。通过市场运作，其中企业代替政府去做以前政府做的园区管委会的职责。而政府只负责制定扶持政策以及提供治安、医疗等公共服务，从理论上也能有效改变政府投资低效的问题。

在《关于支持揭阳金属生态城建设的批复》（以下简称“批复”）中，还特别提到鼓励揭阳金属生态城开展金融与实体经济融合创新试点，积极探索融资模式。

在《批复》中，广东省政府还要求揭阳市加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，把部分可由社会组织承担的政府职能，按照先易后难的原则，逐步转移给揭阳市金属产业联合会实施，这样的政策到目前为止在全国可能都没有先例。

此举不仅可以发挥市场机制的作用，还能省下很多编制和财政资金等管理成本。很多地方政府依靠政府搭台、企业唱戏的模式建设产业园区，但由于主要出发点是税收和GDP，因此制定很多决策时都是GDP导向而非产业需求导向。但揭阳金属生态城是对传统的一种突破，它的根源来自于金属产业对于转型升级的内在需求。

此外，该项目在对外合作上也从经贸合作走向全方位合作。由于金属生态城的投资方和运营方是金属行业联合会这样一个社会组织形式，而在发达国家，社会组织的资源整合能力和辐射影响力很强，在中外合作中，金属行业联合会的性质和角色得到了很好的发挥。例如，在技术引进方面，园区已与德国机械设备制造业联合会达成协议。在人才引进方面，园区与德国高级专家组织签订人才引进备忘录。此外，以园区为载体的中德合作还涵盖了科技、职业教育、金融和园区管理创新等多领域，与传统的单纯利用外资的方式相比，显得更加全面和系统。

多重启示和参考价值

一是合作主体定位清晰。中德金属生态城是由协会主导，首创了行业协会作为建设管理的主体，这在全国行业协会中具有首创的意义。它不同于政府之间的合作，也超出了单个中外企业之间合作的局限，更符合欧美国家市场运作的特点，深受德国工业界的欢迎。

二是充分利用国际咨询服务中介机构的作用，为双方合作牵线搭桥，不仅引来了众多的德国乃至欧洲的制造业企业，广开了合作渠道，而且在人才引进、园区规划、生态建设、法律咨询等方面提供符合国际惯例的服务。

三是充分利用国家政策和政府资源，开展自下而上和自上而下的合作。一方面，企业家走出揭阳，走出中国，贴近世界脉搏，掌握最新动态，拉近距离，提高外商合作信心。另一方面，为中国与德国从国家层面上的合作提供了载体，无形中获取了各部委和中央的相关资源。中联部、工信部、教育部等部门给予了高度重视与支持。

金属生态城还创新了招商模式，利用金属企业联合会平台，走与国外行业协会对接的路子。尤其是与德国三大科研机构、四大协会以及15家公司，经洽谈交流取得实质性进展后，联合会将金属生态园的理念，演变成金属生态城。

金属生态园主要由中德金属集团实施招商，在德国设立专门的公司，设有6个办事处，派驻中方人员20余人，还聘请当地高素质人才组成40多人的专业团队，全面负责招商、宣传等工作。

生态城对中小企业发展和传统产业转型升级也极具参考价值。揭阳金属行业联合会把全行业拧成一股绳，通过金融与科技的手段，实现全行业的转型升级。同时充分发挥民营金融的力量，用产业基金推动金属城开发建设打造产业集群，为揭阳金属产业闯出一条生路，在转型升级中实现脱胎换骨，同时探索借用民营金融手段和购买第三方智力的方式，扶持小微企业的发展，找到了一条适合小微企业发展的新路。

（作者单位：揭阳市委党校）