中国制造2025：地方如何踏准节拍

吴明华

“地方上必须做好准备，才能和国家的政策对接上。所谓对接，就是要针对各地的资源禀赋和制造业发展基础，找准对接的入口，然后跟国家的整体战略节拍配合起来。”

《中国制造2025》出台后不久，安徽省举办了一场工业机器人推广应用产需对接会。火爆的会场，让参会的合肥欣奕华科技有限公司副总经理姚大青颇感意外，这也让他对国家规划的落地更加期待。

“我们希望地方在落实中，特别是针对装备行业的具体政策，能体现企业的现实需求，这样我们的发展就是同步的，企业能够很快得到政府相应的一些支持。”姚大青告诉《决策》。

不仅企业热切希望国家规划能尽快落地，正处于转型升级关键点的地方政府，对“中国制造2025”的响应尤为积极，各地都在加紧制定地方版的规划，一些地方甚至已经“抢跑”。但与此同时，很多人也开始担忧，是否会形成重点领域一哄而上的局面，从而导致新的产能过剩。

在新一轮制造业转型升级的浪潮中，地方应该如何因地制宜、踏准节拍，融入“2025”？

补课：

从自动化到智能化

中央的规划紧扣智能制造，积极应对新一轮科技革命和产业变革，具有战略前瞻性，但地方上如何审视自身所处的发展阶段，制定切合本地实际的目标？对地方来说，这是融入2025首先要解决的命题。

今年初，东莞市政府以一号文件的形式发布地方版“中国制造2025”战略的实施意见，率先抢跑，整体战略以数字化、网络化和智能化制造为主线，瞄准工业4.0。

佛山市紧跟其后。在佛山市委全会报告中，首次将工业4.0概念纳入其中，同样明确提出以工业4.0这一高标准来提升制造业，从传统制造走向智能制造。

今年3月，“中国制造2025”首个试点城市——泉州市，正式发布“泉州制造2025”方案，其中包括三项行动计划：智能制造发展专项行动计划、提升质量品牌专项行动计划、发展服务型制造专项行动计划。

今年6月，江苏省发布“中国制造2025”行动纲要，提出未来十年江苏制造强省建设规划与措施。总体思路是以加快新一代信息技术与制造业深度融合为切入点，把推进智能制造和突破关键核心技术作为主攻方向。

同时，其他地方也在紧锣密鼓地推进。总的来看，各地都希望抢占智能制造的制高点，积极布局工业4.0，这与国家的战略规划看似无缝对接。

但课题组成员、中国社科院工业经济研究所产业布局研究室主任李晓华认为，制造业智能化对中央政府来说可能更紧迫一点，因为这这方面做晚了，将来中国工业4.0用的标准很可能就是德国的标准。对地方来说，布局“中国制造2025”却需要因地制宜、循序渐进。

一般而言，“工业1.0”是机械制造时代，“工业2.0”是电气化与自动化时代，“工业3.0”是电子信息化时代，“工业4.0”则是通过人、设备与产品的沟通，打造高度灵活的智能制造模式。

我国的工业发展水平不同地区、不同行业差异很大。东部沿海的一些省市，工业发展水平总体上已经达到了工业2.0水平，甚至少数地方已经接近工业3.0水平，但不少中西部地区甚至还没有达到工业2.0的水平。

从行业来看，虽然中国制造业在某些领域取得了很大成就，在一些重要领域达到世界先进水平，比如高速轨道交通、通信电力装备等，但广大中小企业还处于机械化阶段，自动化水平严重落后。

在制造业发展水平参差不齐的情况下，很难一蹴而就，实现整体制造业的全面升级，因此“中国制造2025”不能简单地理解为“工业4.0”，对于很多地方来说，首先需要补上从2.0到3.0发展的课，然后才能向4.0发展。

“即使在德国，工业4.0也只是一个愿景，甚至没人能够准确地描述出来，它到底是什么样子。从我们的现实来讲，发展智能制造，首先要解决自动化的问题。”李晓华认为，地方上急需补2.0和3.0的课，如果工业自动化实现不了，发展智能化是不太可能的。

“这一方面是技术的变革，另一方面是管理理念的变革，企业更需要自动化管理水平的启蒙。比如，很多企业可能EIP（多功能企业信息平台）系统都没有用过，这方面要补的课还有很多。”李晓华建议，地方政府在这方面可以做一些推动工作。

对于自动化水平比较高的，比如汽车、机械、食品等行业，本来就是自动化生产线，可以帮助他们建立企业间的产业交流平台，实现行业自动化控制和管理的变革。在这个基础上，然后再适当地推动智能化的发展。

“当然，这也需要看企业是怎么考虑的。一些企业没有做自动化，其实有一个权衡，从成本上考虑上自动化设备划不划算，企业是按照市场规律办事的。”在李晓华看来，随着劳动力成本的快速上涨，大的方向肯定是要实现自动化，通过自动化来提高劳动生产率，增强中国制造业的竞争力。

抉择：

切入点与连接点

寻找具体的落点，对接国家战略，是眼下地方政府的当务之急。对地方来说，选取哪些产业重点突破，选择什么样的切入点承接国家政策，这样的抉择攸关一个地方制造业的未来。

“所谓对接，就是要针对各地的资源禀赋和制造业发展基础，找准切入点，选取本地具备优势的行业，然后跟国家的整体战略节拍配合起来。”工信部赛迪研究院装备工业研究所所长左世全告诉《决策》。

“中国制造2025”提出了十大重点突破领域，而对于传统制造业则较少提及，这也引起了一些传统行业企业和中小企业的担忧。他们担心，地方在制定本地规划时，如果眼睛只盯住“高、精、尖”的战略型新兴产业，传统行业的转型升级容易被忽视。

左世全参与起草了《中国制造2025》，他认为，国家从战略发展的高度选取了十大重点行业，这些新兴领域对国家整个产业结构提升是带有战略性的，“但不代表只有这十个行业，‘中国制造2025’不可能光瞄准这十个行业，很多传统行业转型升级的要求更加迫切，这方面我们也正在研究。”

尽管没有把传统行业作为重点领域，但针对量大面广的传统制造业的转型升级，这次也明确提出了解决的路径和措施。

“‘中国制造2025’一个突出特点，是侧重共性、关键的应用技术创新。”在左世全看来，关键技术自给率低，受制于人，共性技术难以突破，是中国制造业大而不强的根本原因之一。

为什么很多中国制造的产品质量不行？就是因为一些检验检测的手段没有，一些共性的技术解决平台缺乏。过去总是强调基础创新或者关键技术的创新，而一些共性的、关键的应用技术和环节是缺失的，没有这样的载体科技创新就很难转化，这是制约产业升级的重要瓶颈。

在“中国制造2025”五大工程中，第一大工程就是建设面向制造业的创新中心，为应用技术创新搭建一个很好的平台。

左世全建议，地方应该主动对接国家政策，国家提出在2020年前要建立起15个制造业创新中心或工业技术研究基地，如果地方能争取到一席之地并进行试点示范，就能从区域发展角度打造出新的产业生态。

“地方同样可以在某个行业或某个领域，根据本地科技资源和企业发展情况，统筹资源建立相应的创新平台。虽然之前很多地方也建立了各种行业联盟，但是还是缺乏很好的机制和模式。”左世全认为，地方上必须做好准备，才能和国家的政策对接上。

除了制造业创新中心，接下来包括智能制造、强基工程、绿色制造、中小企业服务体系建设等，一系列详细的国家政策都会陆续出台。其中对一些重点项目和试点示范的支持，对于企业提升自动化水平，甚至整个产业转型升级，会起到一定的促进作用，尤其是对一些龙头、重点企业，在行业中树立自己的位置具有很大的作用。

“要选准你的重点方向，不能说什么都想做，什么都想做可能什么都做不起来。在十大领域中，地方选择哪些行业重点突破；在五大工程里，每一个工程地方能做什么，这些都需要有相应的部署，才能抓准对接的入口。”左世全告诉《决策》。

政策供给：

从结构性到功能性

由于地方上存在“紧抱国家政策大腿”的规划惯性，一些重点领域往往一哄而上、盲目发展。在专家看来，目前这样的苗头已经出现。

随着“中国制造2025”配套产业政策加速出台，各地正在掀起新一轮大干快上先进制造业热潮。特别是机器人产业，各地的竞争开始白热化。

在珠三角，毗邻的四个城市均把机器人产业，作为“中国制造2025”的重中之重。

广州提出的目标是到2020年打造2-3个机器人产业园，形成超千亿元的智能装备产业集群；深圳提出要以机器人、可穿戴设备等为重点，建设国内一流智能装备产业基地；东莞则力争2020年全市智能装备产业产值达到700亿元；佛山规划3-5年内工业机器人及相关产业规模超千亿元。

对机器人产业充满热情的不只是珠三角，全国已然遍地开花。目前，各地机器人产业园区就有约40个。

机器人产业是未来产业的制高点，同时还能带动传统制造业升级，但产业发展必须结合本地制造业的基础和优势，盲目发展后果堪忧。

“‘中国制造2025’规划的出发点，还是要让市场机制发挥作用，激发企业的主体作用，政府干预的色彩是比较轻的。”李晓华认为，如果地方在制定具体规划和产业政策中，盲目选择一些产业，建园区招商投资，可能会导致资源的错配，短时间内可能会推高经济数据，但长期看绝对不是好事。

融入2025，地方如何突破传统思维，创新政策供给模式？

过去为实现跨越赶超，往往由政府主导，在产业政策上采取低成本、不平衡的发展模式。随着传统产业政策的有效性不断降低，以优惠政策压低要素成本，很难再获取竞争优势。同时，由技术模仿阶段步入创新驱动阶段后，政府不再具有制定选择性产业政策的信息。

“在追赶阶段，技术发展方向和障碍可以看得很清楚，政府在关键地方上砸钱，能够起到一定的效果，特别是在地方政府竞争的时候，能把一个产业造起来。”在李晓华看来，工业4.0阶段没有先例可循，这种选择性产业政策的作用会越来越小，甚至会百分之百出错。

“现在对产业政策有很多反思。”在李晓华看来，理论上把产业政策分成两种，一种是结构性的产业政策，一种是功能性的产业政策。结构性的产业政策就是很多地方一直在做的，政府选择一些产业、一些企业和技术路线，然后给予直接的支持。

而功能性产业政策是一种普适性的政策，政府不选择具体要支持的企业，所有企业都是政策受惠者，通过建立公平的规则和营造良好的市场环境，包括基础性的技术研发支持、人力资源培训、知识产权保护等很多方面。

“我们说发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不是说政府什么都不做了，而是要更好地发挥政府的作用。实际上，在功能性产业政策方面，地方政府更应该进一步发挥作用。”李晓华告诉《决策》。