基层治理的活力源在哪里

贺雪峰

不调动农民内在的积极性，不与农民的切身利益联系起来，国家投入资源越多，农民越是被动，越是等靠要，资源使用就越是缺少效率。

当前国家每年上万亿元的涉农转移支付，最大的问题是，钱下去了，农村基层治理的活力仍然没有，相反，农民还形成了越来越普遍且严重的等靠要思想。这样的结果是，无论国家向农村转移了多少资源，做了多少好事，提供了多少基本公共服务，农村基层组织的能力都没有得到明显提升。

更棘手的问题是，在全国绝大多数地区，要求地方配套的国家资源下乡，不仅没有调动起农民参与的积极性，反而因为地方无法组织起农民参与出钱出力，而不得不借贷配套。结果是，国家资源下乡越多，村社集体为配套所借钱越多，乡村债务越大。

根子出在哪里？出在基层组织没有能力上，而其中根本则是基层治理缺少活力。北京大学潘维教授曾说，国家不仅要有办大事的能力，而且关键要有办小事的能力。问题是，小事很琐碎，且小事很复杂，只是按自上而下的标准化要求来办全国不同地区农村的小事，这样的标准化要求就一定会闹出很多荒唐的笑话。但是，如果不按标准化的要求向下转移资源，而允许地方依据实际情况调整，地方就可能乱来，将国家宝贵的支农资源用到与农无关的地方去，拿去打造政绩工程，甚至被贪污掉了。这样，在国家资源自上而下的转移中，就面临着“一收就死、一放就乱”的困境。

在当前这样的自上而下的资源转移体制中，缺少对农民的动员，缺少农民有效的参与。资源下乡是在为农民提供基本的公共服务，是在做慈善，而没有变成农民自己的事业，尤其没有变成农民群体的事业。没有对农民的动员，农民缺少参与渠道，农民在具体的生产生活中遇到的困难，向村社组织求援，村社组织无力或不愿回应。

因此，村社集体的出场十分重要，因为村社集体是代表共同利益的。村社集体回应农民的需求，农民就会对村社集体有信任与支持。村社集体越是能够回应农民的需求，农民就越是信任村社集体和支持村社集体，村社集体也就越是有能力。这是一个正反馈。村社集体有了能力，就可以阻止搭便车行为，村社集体背后农民的支持，是巨大的力量。

村社集体与农民之间的良性互动需要有一个具体的通道，这个通道就是通过村民会议或村民代表会议来动员农民，来让农民参与，来让农民表达出自己的需求偏好，从而形成强大的农民共同利益与意志。然后，村社集体直面农民的需求，回应农民的问题，实现农民的利益。但是，现在的问题是，村社缺少回应农民需求的基本资源，因为村社集体大多是空壳，甚至负债。

如果国家能将一些资源转移进入村社，而不是全部通过具体项目下乡，则村社集体就可能掌握一些公共资源，再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求，形成自上而下资源与农民自下而上需求在村庄层面的对接。这样一种对接，因为可以满足农民共同的且强烈的生产生活中的困难，触及到了农民真实的切身的利益，将爆发出巨大能量。这样一种对接就是当前中国资源下乡背景下基层治理的活力之源。