晚清到民国时期混合经济的发展与演变

编者按：大成企业研究院不久前推出一组“中国民营企业有效参与混合所有制经济改革与发展研究的报告”。该报告共分五章，分别从混合经济的历史演进、中外发展比较、国企改革的现实、民企参与混合经济的路径与方式、民企参与混合经济的顶层设计建议等多方面提出了自己的思路。经授权，由《中国民商》杂志独家发布这组报告以飨读者。本期推出第一章。

中国的现代企业制度起源于晚清的洋务运动时期。最初的企业组织形式是官督商办，以后逐渐向官商合办转变。这都是混合经济的组织形式。到国民政府时期，政府给国有经济和民营经济划出了界限，同时也鼓励混合企业的发展。我们可以从历史上的混合经济企业的产生、发展和变迁过程中吸取某些有益的经验或教训。

洋务时期混合所有制企业：官督商办，政府推进

在洋务时期，由于洋务官员普遍不相信商人能有对此等重要事业的创始能力，更没有对国计民生负责的精神，更重要的是，他们不愿轻易放松对新兴企业的控制权。所以官商结合企业的早期形式就是官督商办。经营“官督商办”企业的具体措施是，先由官方提供部分官款作为垫借资本，同时指定与官方有一定联系的“商人” 出面，向社会招募资本，然后由该企业以其经营所得，陆续归还官方前期垫借的款项。 甲午战争之前，中国近代企业中大型的航运、煤矿、电讯和纺织企业几乎都采取官督商办形式。当时一些著名的近代企业，如轮船招商局、开平矿务局、上海机器织布局、天津电报总局、中国铁路公司、漠河金矿、华盛纺织总厂等，大多数都采用了官督商办的组织形式。官督商办企业在集资经营方面确实采取了许多西方股份有限公司的做法，诸如发行股票，公布企业章程，并在章程中规定了公司的运作程式和股东的权利与义务等，是中国近代企业的初步尝试。

官督商办企业的出现，在很大程度上是因为洋务派官僚意识到发展民族工业有利于“求富”，“求富”又有利于“图强”，用李鸿章的话说就是，“欲自强必先裕饷，欲浚饷源莫如振兴商务”， 而且通过发展民族工业还可以“稍分洋商之利”。正是由于这种出发点的矛盾，导致在官督商办企业发展过程中的一系列弊端。如产权不清导致治理结构混乱；政府的干预导致官商矛盾；市场垄断导致自身效率低下也限制其他企业发展；政府对企业无限制地索取加重了企业负担，使商民对“公司”产生恐惧感，严重影响了民间资本的投资热情。此外，官督商办企业的实际出资人的权利缺乏制度化的保障，受委托的管理人获得了巨大的寻租空间。所以，各企业普遍存在着管理人员侵吞、挪用公款的现象。

晚清到民初的混合经济：官商合办和国退民进

甲午战争之后，在各方面的压力下，清政府决定对原有各局“从速变计，招商承办” ，并强调“一切仿照西例，商总其事，官为保护，若商力稍有不足，亦可借官款维持”。1898 年，清廷颁布了《振兴工艺给奖章程》，首次承认了民营企业的合法性。1904 年1 月清政府颁布了中国历史上第一部公司法——《公司律》。为了鼓励民间资本 参与实业，清政府把曾经属于“官督商办”（以及“官办”）的一些商品性生产事业逐渐向民间资本开放。一些官督商办企业或被收归国有（如天津电报局）或逐渐转为商办，还有一些曾经属于官办的企业也逐渐引入私人资本转为“官商合办”。北洋政府时期，由于政府财政紧张，拿不出钱来办企业，所以更注意吸收民间资本，所以官商合 办企业也就成为一个较好的选择。

官商合办企业本质上是一种混合所有制的股份公司组织形式。在官商合办企业中，“官”特指政府，而“商”则是指私人投资者，它既包括民间商人（其中主要是买办商人），又包括一些官僚。政府与商人以各自的资本入股，按照股份的多少承担企业的经营风险和分享收益。相比之前的官督商办企业组织形式，官商合办企业在一开始就明确了政府与私人投资者在企业中的权利及义务，并且随着法律的逐步完善，官商合办企业中的产权关系也较为清晰。从企业组织形式上来看，它是一种包含政府投资和私人投资的股份制经济；从产权结构上来看，它是一种混合所有制，官股所占比例既可以大于商股所占比例，又可以等于或是少于商股所占比例。在官商合办企业中，官商权益得到比较清晰的界定，公司治理结构初步形成，较之官督商办企业有了一个很大的进步。

国民政府时期的混合经济：国进民退

孙中山的发展工业思想可以概括为“节制私人资本，发达国家资本”。南京国民政府建立后，根据孙中山的基本思想，基本确定了国家资本和私人资本的范围。1928 年10 月的《训政时期施政宣言》指出：“唯进行经济建设之原则，必以个人企业与国家企业之性质而定其趋向。凡夫产业之可以委诸个人经营或其较国家经营为适宜者，应由个人为之，政府当予以充分之鼓励及保护，使其获得健全发展之利益……若夫产业之有独占性质，而为国家之基本工业，则不得委诸个人，而当由国家经营之。此类事业，乃政府今后努力建设之主要目标，并将确定步骤，以求实行”。1937 年2 月，国民党五届三中全会通过《中国经济建设方案》，规定了国有经济与民营经济的范围，按照南京政府的计划，中央经济建设之实施工作，如重工业、基本化学工业、铁道交通及大规模水利建设等，应由中央各主管机关，分别担任执行。各经济区之大小轻工业，得由中央地方政府与人民合力推进，照公司组织经营。至地方经济建设实施工作如地方局部之公用、交通事业，农工建设，地方合作事业等，则由地方政府举办，或地方官民合力举办。这就提出了国营、民营和官民混合经营几种模式。

抗战期间，为抗战提供必须的物质条件的重要措施，国民政府加速创建国家资本的工矿企业。1942 年国民政府经济部编制的《后方工业概况统计》中指出：在水电、冶炼、机械、电器、化学等基本工业领域，公营已占绝对优势，在纺织、建材方面与民营相当。此外，国民政府独占着交通运输业，直接控制了国统区全部的铁路、公路、水运和空运。抗战胜利后，国民政府通过接收敌伪物资，使国有资本迅速地膨胀起来。1945 年10 月下旬，行政院发布《上海区敌伪产业处理办法》，规定：产业原属华人与日伪合办者，其主权均收归中央政府；产业原为日侨所有，或已归日伪出资收购者，其产权均为中央政府所有。另根据所接受产业的不同性质，分别交资源委员会、纺织业管理委员会、面粉业管理委员会接办；规模较小者或其他产业，则标价出售；已接收的工厂，由经济部负责复工。这样，国有企业范围就进一步扩大了，达到了旧中国历史上的高峰，从而形成了庞大的官僚垄断资本。

混合所有制经济的历史评价：几个重要启示

第一， 产权清晰是混合所有制企业健康发展的前提条件

在混合企业中国家资本和商人资本合作，但是在缺乏相应的法律制度框架下，商人的财产权最容易遭到侵害。在官督商办企业大发展过程中，因为产权关系混乱，现实中经常出现政府置企业所有人不顾，独断专行、操纵企业的生产和经营管理。在官商合办企业中，官股和商股共同参与企业投资，政府持有的股份与私人持有的股份原则上是平等。官商合办这一企业组织形式有效地利用了国家资本与私人资本，有利于发挥这两个资本所具有的优越性。从国家资本的角度来看，引入私人资本可以防止企业的发展受到政府的过多干预。因为在引入私人资本之后，国家资本与私人资本都必须服务于提升企业自身的经营效益，企业必须通过改善自身的生产和运营产生实实在在的经济绩效 。所以，混合企业的基本制度条件就是产权清晰。

第二， 保证民营资本的平等权益是混合所有制企业健康发展的必要条件

在混合所有制企业中，政府一方处于强势是不争的事实。正因为如此，更需要用制度保证民间资本的平等权益。从甲午战争一直到民国初期，官商合办企业逐渐增加。在很多官商合办企业的章程中，明确“资本面前，人人平等”，官股与商股按照各自所占比例承担相应的责权利。作为国有股份持有者的政府与作为私人投资者的民营企业家或个人都具有平等地位，这有助于逐步改善国有企业原先政企关系较为混乱的局面。不管是官股占的比例大，还是商股占的比例大，产权的明确使得双方清楚在企业中所处的地位，在企业的实际运营过程中，都不能损害任一方的利益。这是混合所有制企业健康发展的必要条件。

第三， 要从制度上保证混合所有制企业的激励机制和效率水平

混合所有制企业却必须将效益放在重要位置。因为只有效益才是吸引民资的根本因素。而要提高混合所有制企业的效益，就必须建立良好的激励机制。混合所有制企业由于产权主体的多元性更需要在制度设计方面考虑激励的意义。这种激励既包括对官股和商股的共同激励，也包括对双方代表即直接参与企业经营管理者的激励。总之就是企业的具体经营管理者必须得到应有的报酬，这种报酬必须与市场效率挂钩，并且与其自身的职责和权益挂钩。

第四， 社会政治生态也是混合所有制企业健康发展的重要因素

从清末到民国，在各类混合所有制企业的发展过程中，企业腐败是一个难以避免的问题。除了企业自身制度的保证外，社会政治生态也非常重要。例如晚清时期官督商办企业产生的腐败事例，尽管部分是企业制度本身造成的，但更多的还是由于社会政治生态环境恶化导致的。在社会政治生态恶化的情况下，企业的贪污腐化行为是不可避免的 。特别惨痛的教训发生在国民政府期间，整个社会独处在腐败盛行的状态下，政府官员通过国有企业掠夺社会财富，将国家资本攫为己有，是十分普遍的现象。这些问题并非企业制度本身造成的，而是社会政治生态恶化导致的。所以，混合所有制企业必须在一个社会政治生态良好的情况下才能健康发展。