法律有了牙齿，然后呢？

王煜

新环保法实施将近一年，无论政府官员还是民间人士，都把“依法环保”列入了对未来五年的展望。然而，这并非一件易事。同时，环保近年来成为举国关注的热门话题，这种热度，是环保人士始料未及的。

“就像一个婴儿，突然被要求拥有强壮男人般的体魄。”这句话出自一名基层政府环保工作人员之口。而在这样的舆论氛围里，民间环保人士同样深深觉得：理想很丰满，现实很骨感。

依法行政很重要

徐勇是一名民间环保人士，出生在南通市通州区的乡村。最初，他在上海做生意，在工作中接触到公益项目，为之打动，转向助老助学的公益领域。2011年，他开始专注于环保公益。他的想法是，立足于乡村，立足于当地，把身边的污染源找出来，让它们得到治理。

最近，徐勇从南通市区沿着长江走到启东，举报了沿线35家涉嫌非法排污的企业。南通有4000多家危化品企业，这个数量在江苏省排名第二，这尤其引起了他的关注。从今年5月开始，他关注网民对南通危化品企业的投诉，搜集了被投诉最集中的150家，准备一一开始申请公开它们的环评报告、提起行政复议，甚至采取行政诉讼和公益民事诉讼。

徐勇遇到了不少麻烦。他告诉《新民周刊》，当地环保局的人接到他的申请后，不是先积极回应，而是先和村镇干部一起到他家里来做工作，要他别再做下去了。还有一次，环保部的工作小组到南通来检查，徐勇本来约了其中一名官员面谈反映情况，结果这事被当地政府人士知道。“那天从早到晚，我家里来了一台又一台车，下来一拨又一拨人，都是各级政府人士來劝我别‘告状’的。”徐勇苦笑。

之所以这么被“关注”，还因为徐勇做环保的范围并不限于南通。近几年，他到过内蒙、福建、湖南等地，对当地的污染情况进行实地调研，向环保部门和媒体举报。例如，去年他就在网上得到线索，前往湖南常德桃源县调查当地铝厂的污染事件，后来把相关证据爆料给媒体，得到央视等的报道，引起当地政府的关注。

要做行政诉讼和公益诉讼，必然要用到新环保法。在徐勇看来，新环保法虽然号称“史上最严厉”，但在实际操作中还是有不少问题。他举例说，在申请公开一家企业的环评报告时，通州环保局称报告已移送到档案局;他找到档案局，后者称根据档案法，他们只是保管单位，无权公开，又让徐勇去找通州区政府;通州区政府再把此事转到环保局……最后，环保局给他的回复是“不予公开”。同时，他最近提出的要求环保局公开企业环评公告的18份行政复议，也都无一例外被拒绝。

徐勇说，在这些拒绝他申请的公文中，都引用了国务院、最高法等机构对政府信息公开条例的相关说明、解释，以及档案法等法律条文，但是在他看来，“这些列出的法律依据都是不当的”。当他表示将进行行政诉讼时，当地环保局回复：我们做好了充分的准备来应诉。

徐勇评论，至少在程序上，环保局还是按规定做了，这比以前的不闻不问还是有所进步。只是，到底政府能不能依法行政，让环保法真正落实，他表示“（行政诉讼）这个官司要打打看才知道”。

要做诉讼，关键的是要举证。目前，像徐勇这样的民间环保人士采集的样本证据在诉讼中只能作为参考，而没有被法院认可的效力。徐勇希望在接下来的几年里，能出现一批能出具法院认可证据的，愿意为环保公益诉讼提供检测的第三方机构。而当下的情况是，“许多检测机构听说我是要拿它的数据去做公益诉讼，立马吓得不敢再跟我联系了”。还有不少机构具有官方背景，他们由于利益相关关系，也不愿为民间人士去做检测。

现在，徐勇的规划是在近几年内注册专注于环保的“绿色南通文化传播中心”。尽管目前的注册之路受到很多阻碍，他还是充满信心。

顶层设计要跟上

张洪峰是环保局工作人员，从行动上而言，他和徐勇在做同一件事：努力让新环保法真正发挥威力。法学专业出身的张洪峰现任湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长，他不仅是政府环保官员，也是网络上著名的维权先锋，曾被评为“中国首届网络3.15十大维权人物”、“湖南十大最具影响力法治人物”。

2015年1月4日，新环保法施行后的第一个工作日，张洪峰就带领他的同事，对当地9家污染严重的企业下达《责令停止排污决定书》。三天后，将3家拒不执行《责令书》的企业责任人移送公安机关行政拘留。这是新环保法实施后，全国各地实施行政拘留的首例，是对新法中“行政拘留”这一块最迅速的反应。

张洪峰很清楚，先做就意味着可能先错，但他依然很坚定，“你不去做，法律就是一纸空文”。后来的5月14日，雨湖区环保局又对当地一家违法排污企业按新环保法实施按日计罚处理，每日处罚金10万元，7天处罚金额共计70万元，这也是新环保法后，湖南省首次对排污企业实施“按日计罚”。

在他看来，新环保法虽然“有了牙齿”，可是要真正“实施最严格的环境保护制度”，还存在很多环保部门不敢用、不会用的情况，在将来会有许多要解决的新问题。

张洪峰在实施国内首例依据环保法行政拘留时就遇到了尴尬：以往实行“拘留”，基本采用跳转到治安管理处罚法的方式，而新环保法直接说明可以“处以拘留”，然而，张洪峰在登记时发现公安系统没有“环保法”这个选项。最后，张洪峰和工作人员们只能手写一份处罚决定书。事后，他立即向公安局报告该情况，第二天，当地公安就增加了这一选项。

在张洪峰看来，环保是一个“突然被重视”的领域，基础设施很差。“例如，国土局下面有国土所，公安局下面有派出所，而环保局没有。环保局是一个小部门，人员结构、知识结构都没跟上公众的要求。”他说，江浙沪地区，每年从环保部门移交公安的刑事案件有一千多例，而湖南的这个数据只有几十例。“是江浙沪的环境犯罪特别多、湖南特别少吗？不是，是我们的办案能力不够。”

张洪峰很期待未来五年里，中央能落实关于环保的一系列顶层设计改革。

他说，如果能像林业公安一样，设立专门的“环境公安”，那对涉及环境的违法犯罪行为的打击力度和速度将会加快。在此之前，一些地方已有相关尝试：2014年12月30日，雨湖公安分局驻雨湖区环保局联络室正式挂牌，这是湖南首个公安机关驻环保局联络室。张洪峰说，到现在，公安驻环保局联络室已基本在湖南省内普及，“但光有联络室还不够，重点是双方要共同展开办案能力建设”。

新环保法还要进一步细化和修订，这是许多有识之士的共识。在此之外，张洪峰还提出，光环保法一部修改了是不够的，例如大气污染防治法、水污染防治法等，都是与环保法同等级的法律。在下一个五年，这些相关配套的法律也应该做出相应修改。

“权责不对等”，这也是一直以来困扰张洪峰的问题。“环保并不只是环保局的事。”他举例说，公众会认为，只要是水污染都是环保部门的事;其实不然，环保部门主要负责对工业污水进行监管，对城市生活污水的管理归口在住建部门。这就涉及到环保部门的升格。他说，如果能仿照食品安全委员会、安全委员会的做法，成立协调各相关部门的“环保委员会”，将环保领域涉及到的环保、住建、林业、农业、城管等各个部门统一协调起来，由高一级别的行政长官总挂帅，或许能有效地解决这个问题。实际上，现在已经有些地方按上述思路，在尝试把环保局改为“生态文明委员会”。

在张洪峰看来，十八届五中全会公报提到的“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，究竟如何实行，还要等待具体的政策。在那之前，他觉得环境监察部门的身份问题也应该在“十三五”解决，目前，环境监察部门是属于事业单位，受环保部门委托办案，是没有独立的行政执法权的，这就带来一系列问题……

在他心中，“十三五”，关于环保可以做的很多，而他和以往一样，做好了“试错”的准备。