国有林场发展趋势与改革的必要性分析

王春风，张辰利，张锁成，谷建才

（1.河北省塞罕坝机械林场，河北 围场068450；2.河北农业大学，河北 保定 071001）

国有林场作为林业生产基层单位，由于拥有资源、管理、技术和人才等优势，以及国家财政的支持，在现代林业建设中有着举足轻重的作用。由于中国林业早期照搬前苏联模式，林业生产经营采用的是采掘业的经营模式，形成重采伐轻经营、重造林轻抚育、重产出轻投入的经营局面，致使可采资源越来越少，森林资源质量逐步下降，到20世纪80年代末，我国近半数以上的国有林场在资源、经济、生态和人才等方面都陷入了危困状态。

随着人工林的增加以及社会经济的发展，对国有林场越发倾向于生态公益功能的要求，为了加强和巩固国有林场生态公益林的地位，政府部门严格控制公益林的砍伐。但是，森林资源有其本身特定的生长特点和更替周期，需要动态地管理，也需要进行适度的砍伐更新，而政府部门一刀切式的严禁砍伐，不仅违背了森林发展的自然规律，甚至会对森林资源造成不可逆转的破坏，2013年河北张北坝上公益林大片杨树枯死可以看做一个典型事实。

国内外社会经济形势的发展以及人们对森林、林业新的认识和林业的重新定位，都要求国有林场进行调整经营方向和改革管理模式，转变经营思想，创新经营模式，以摆脱国有林场“两危”困境。国有林场的发展已经难以满足社会各方面发展的需要，对其改革已经势在必行。

1 国有林场的社会经济地位越发重要

1.1 国有林场规模大，涉及面广

国有林场已成为我国林业生态体系建设的核心部分、森林资源精华所在、生态文化体系建设的重要阵地和科技兴林的中坚力量。截至2011年底，全国共有国有林场4855个，分布在31个省（区、市）的1600多个县，其中省属国有林场占10%，地市属国有林场占15%，县属国有林场占75%。林地面积0.58亿hm2，现有职工75万人，其中在职职工48万人，离退休职工27万人。开展国有林场改革，对于生态保护、林业建设、林场发展和职工就业增收具有重要意义。

1.2 国有林场涉及国土生态安全

根据全国第七次森林资源清查数据，我国林地面积3.04亿hm2，森林面积1.95亿hm2，森林覆盖率20.36%。森林覆盖率不到世界平均水平的2/3，人均森林面积不到世界平均水平的1/4。我国仍是森林少、生态脆弱的国家。在林地面积中，集体林地1.83亿hm2，国有林地1.2亿hm2。国有林场管护着全国近1/5的林地和近1/2的国有林地，是我国林业生态体系的核心部分。

1.3 国有林场对增加森林碳汇、应对气候变化有重要作用

1992年，联合国在巴西里约热内卢召开了世界环境与发展大会，100多个国家的元首或政府首脑出席了大会，并形成共识，通过了《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》等5个文件，首次将可持续发展理论与概念推向行动。大会提出森林和林地应采用可持续方式进行经营管理，以满足当代和后代在社会、经济、文化和精神方面的需要。

从总量上看，目前我国二氧化碳排放量已位居世界第一，甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。1990～2001年，我国CO2排放量净增8.23亿t，占世界同期增加量的27%；预计不长时间，我国的人均二氧化碳排放量很可能超过美国，越居世界第一位；从人均来看，目前我国人均二氧化碳排放量已超过世界平均水平，并且进入21世纪以来，增长速度明显加快，并明显快于其他主要国家，如图1所示。

图1 1980～2010年世界主要国家人均碳排放情况

从排放强度来看，由于技术和设备相对陈旧、落后，能源消费强度大，我国单位国内生产总值的温室气体排放量也比较高。

市场经济的发展让越来越多的人更加关注短期的物质利益，过度开发资源和毁坏环境，近年来环境恶化越来越严重，大气、水和土壤全面受到影响，并开始受到全社会的普遍关注。应对气候变化是国际社会面临的重大问题和共同责任。森林是陆地上最大的碳储库和最经济的吸碳器，减少森林损毁、增加森林碳汇作为应对气候变化的有效途径，已经纳入国际规则。国有林场是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在，也是增加森林碳汇的重点和潜力所在。

1.4 国有林场改革是改善城乡生活环境、提供公共服务的重大举措

随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，森林以其降解污染、改善气候、增加森林景观、美化环境、传承文化等方面的独特功能正在受到全社会的普遍关注。

1.5 经济全球化趋势下国有林场不可替代的地位明显加强

国有林场改革是促进林场摆脱困境的需要。几十年来，国有林场一直扮演着生态脆弱地区的重要生态屏障和森林资源储备基地的角色。随着森林分类经营和天然林保护工程的实施，国有林场的绝大部分森林被划为生态公益林，使本来不多的木材生产收入进一步减少，由于国有林场多数处在老少边穷地区，当地财政无力为其投入，国有林场处于基础设施建设无资金、造林经营无经费、职工工资无来源的“三无”状态，处于无力发展的境地，且呈现日益萎缩的趋势。

2 国有林场存在严重的管理体制弊端

国有林场基本作为事业单位管理。在建场初期，通过国家事业经费来解决初期的造林投入，以后则通过集中专项费用筹集林业基本建设资金，为大规模绿化造林提供投入保证，原因在于森林培育生产周期长，而且大多数国有林场的林地质量不高，林场经济自立能力有限。在国有林场的任务从木材生产为主转向生态利用为主以后，国家专项投入增加。这就决定了国有林场经营独立性受到国家限制，最典型的就是国有林场实行森林限额采伐制度。在绝大多数国有林场，林场的人、财、物均受到政府的直接控制。但是，国有林场又是一个生产性单位，其经营的森林，不论是生态林，还是商品林，均要求生产效率最大化，事业型的管理体制与林场市场化经营要求存在内在冲突。在20世纪80年代末以后的一段时期内，很多国有林场实行事业单位企业化管理，结果是在利益驱动之下，一些国有林场的森林遭到严重破坏，森林质量下降。

3 国有林场发展陷入困境

大部分国有林场基础设施建设严重滞后，债务负担沉重，职工生活贫困，可采森林资源锐减，森林质量不高。这不仅使林场发展陷入困境，林区民生问题突出，而且严重影响国家生态建设。据统计，目前国有林场场部有486个不通公路，170个不通电，575个不通电话，1575个存在饮水安全和吃水困难。还存在危旧房面积2309万m2，占职工住房总面积的56%。350个国有林场、6300个护林站地处极其偏僻的深山区，条件恶劣，不适合居住，2327户职工亟需搬迁。

4 国有林场经营效果

目前，全国国有林场中贫困林场有3600多个，占国有林场总数的80%左右。在这些贫困林场中有3500多个是以经营管护公益林为主，没有稳定的经济收入来源。

根据2007年的一项调查，全国国有林场职工未参加养老保险的平均比例是40%，有的虽然参加了但欠交大量社保费，大部分国有林场没有参加医疗保险。经测算，仅富余人员安置资金、解决社会保障的资金、拖欠职工的工资等，全国至少需要60亿元，且不含190多亿元的债务。2006年全国国有林场职工年人均工资只有7800元，而同年我国城镇居民人均可支配收入11759元，农村居民人均纯收入3587元。

森林资源质量提升缓慢。由于国有林场把主要精力放在解决生存问题上，森林经营、抚育间伐等得不到加强，严重影响森林整体效益的发挥。目前全国国有林场尚有800万hm2中幼林亟待抚育，333万hm2低产林亟需改造。由于国家对主要生态脆弱地区森林资源实行禁伐限伐政策，大部分国有林场失去了主要经济来源，富余人员大幅度增加，职工生活日益贫困。

应认识到现在的国有林场是市场经济大背景下的国有林场，产权多元化、决策多元化成为其发展趋势。国有林场产权是要建设丰富的产权、和谐的产权关系、健全的产权制度，三者形成一个完整的产权系统，其中一个方面滞后都会使林场的发展失衡。没有健全的财产制度，林场生活就缺乏公平公正的保证。

5 国有林场面临新的发展机遇

5.1 林业产业发展出现新的趋势

2011年林业产业总值达到30596.73亿元（按现价计算），比2010年增长34.32%，分产业看，第一产业产值11056.19亿元，占全部林业产业总产值的36.14%，同比增长24.29%；第二产业产值16688.40亿元，占全部林业产业总产值的54.54%，同比增长40.51%；第三产业产值2852.14亿元，占全部林业产业总产值的9.32%，同比增长42.12%。近年来，林业三次产业的产值结构逐步调整，不断优化，已由“十五”末期的 52∶41∶7，调整为 36∶55∶9，林业二、三产业所占比重逐年增大，尤其是第三产业发展最快，产业结构不断优化，如图2所示。

图2 国有林场产业结构变化

第一产业中，包括干鲜果品、茶、中药材以及森林食品等在内的经济林产品种植与采集业产值为6319.87亿元，所占比重最大，为57.16%；第二产业中，包括锯材、人造板等在内的木材加工及木竹制品制造业产值为6789.16亿元，所占比重最大，为40.68%；第三产业中，林业旅游与休闲服务业产值为1863.07亿元，所占比重最大，为65.32%，全年涉及林业旅游和休闲的人数为11.24亿人次。油茶产业、林化产品制造业、林产中药材的种植与采集等新兴产业快速发展，增长速度分别达到75.43%、75.07%和49.94%。

上述情况说明，国有林场三次产业在不断优化的同时，林场非林材产品以及服务的功能和效益已经变得越来越重要，这为国有林场的改革和可持续发展提供了新机遇。

5.2 各级政府部门高度重视

2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）和政府工作报告都明确提出要启动国有林场改革，把国有林场改革确定为今后一段时间国家九大改革任务之一。

林业发展“十二五”规划指出，推进国有林场改革，坚持以抓改革为主题，解决长期以来制约国有林场发展的深层矛盾，理顺管理体制；坚持以促发展为核心，不断改善发展环境，增强发展能力；坚持以惠民生为重点，切实加强基础设施建设，妥善解决现有职工养老保险，完善社会保障制度，多渠道妥善安置国有林场富余职工，妥善解决国有林场分离办社会职能；坚持保生态为目标，提高国有林场森林资源整体质量。

2013年8月，河北21个国有林场启动改革试点，要从国内生态建设的全局出发，切实明确国有林场功能定位，理顺管理体制，创新经营机制，完善政策体系，解决遗留问题。通过改革，切实建立起符合社会主义市场经济体制和现代林业发展要求的国有林场管理体制和运行机制，使国有林场将主要精力集中到森林资源培育上来，为维护国家生态安全和木材安全、提升国民生态福祉发挥更大作用。

［1］国家林业局.2011年中国林业基本情况［EB/OL］.国家林业局政府网，http：//www.forestry.gov.cn/，2011-09-05.

［2］国家林业局，2012年全国林业统计年报分析报告［EB/OL］.国家林业局政府网，http：//www.forestry.gov.cn/，2013-05-15.

［3］王亚明，李建锋.国有林场改革与发展问题思考［J］.林业经济，2010，（1）：46-49，53.

［4］田明华，王自力，李红勋.试论我国国有林场体制改革［J］.北京林业大学学报（社会科学版），2008，（4）：54-59.