看国外如何优化农业补贴

郑启航 刘佳 蓝建中

中国是全球农业大国之一。今年，针对财政支农资金普遍使用效率不高，尤其是补贴资金，存在着“散”“乱”等问题，中央一号文件提出要提高农业补贴政策效能：保持农业补贴政策连续性和稳定性，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策，充分发挥政策惠农增收效应。

世界贸易组织（WTO）将可能产生贸易扭曲的农业补贴称为“黄箱”政策，而将不会引起贸易扭曲的农业补贴称为“绿箱”政策。据了解，中国现行很多农业补贴政策属于“黄箱”范围。受WTO规则限制，因此，需要调整部分补贴方式转到“绿箱”去，使得补贴结构和效果更加优化。

事实上，在美国、日本、欧盟等国家，农业补贴也尤为重要。它们通过保险制、细分化等方式，优化了原先的农业补贴，这些措施或许能为调整中的中国农业补贴提供借鉴。

美国：农业保险替代直接补贴

去年2月，美国通过了覆盖2014～2018财年的新农业法，其中最大的变动是取消了实施近18年、每年耗资45亿到50亿美元（1美元约合6.14元人民币）的农业直接补贴政策，同时扩大了农业保险项目覆盖的范围和补贴额度，更加突出了保险在防范农业生产风险中的作用。

不久前，美国农业部宣布，将依据2014年批准的新农业法对现有的农业保险管理规则进行修改，以促进新的农业保险品种推出，进一步扩大美国农业保险覆盖范围。美国国家农作物保险服务协会总裁汤姆·扎卡里亚斯表示，该法案的实施意味着美国的农业保障由直接补贴时代向农业保险时代的转变。

事实上，美国取消农业直接补贴政策的主要考量是其经济效果并不理想。美国农业部下属的经济研究所的研究表明，农业补贴在促进农业发展中效果欠佳，美国农业中最强的门类，如家禽、生猪、水果和蔬菜从来没有获得过政府大的补贴或者价格支持。

经济研究所资深学者弗雷德里克·盖尔告诉记者，美国在过去80年中使用了很多种不同的农业补贴方法，每一种办法都有意想不到的问题，因为高风险是农业不可避免的特殊性。而最新农业法案的基本理念就是农民需要通过保险来帮助他们承担农业生产和经营中的风险。

值得注意的是，美国农业政策从直接补贴转向保险并非一蹴而就。如今，美国农业保险产品主要由联邦农作物保险公司负责设计和管理，并委托私人保险公司进行销售；私人保险公司也可设计自己的农业保险产品，但需经前者认可后方可销售。截至2013年，美国农业保险项目涵盖的农作物品种已经超过100种，参与各种农业保险的农业用地面积占全部农业用地面积的比率从1994年的33%升至89‰在保费的分担方面，联邦政府承担约60%，农民负担其余约40‰

新的农业法将促进更多农业保险项目的推出，进一步扩大农业保险的保障范围，提高农民根据自身情况选择不同保险的灵活性。以新增的农业风险保险为例，当农产品价格低于过去5年平均水平14%时，参与该保险的美国农民将开始获得补偿；保险赔付不设上限，保证农民在农产品价格下跌时依然能获得往年平均水平86%的收益；该保险35%的保费由农民承担，剩余的65%由政府承担。

保险品种的增加也给美国农民选择恰当的保险项目提出了新的挑战。以新增的美国奶业差价保险为例，根据其条款，当牛奶的价格与饲料价格的差价小于农民购买的差价保险时，农民即可获得补偿。保险以100磅牛奶为基准，差价从4美元到8美元，以50美分为一档，划分为9个档，每一档的保费都不一样，参加4美元最低一档的农民，每年只需缴纳100美元注册费，无需缴纳保费。该保险还依据牛奶产量作了区分，产量超过400万磅牛奶的生产者需支付更多保费。如此复杂详细的条款和选项在扩大选择范围的同时也给奶农的选择增加了难度。密苏里大学农业经济学家斯科特·布朗认为，农民需要做更多功课，才能确定最符合自身需求的保险项目。

风险管理局也在其网站上提醒农民在选择保险品种时要和其他风险管理项目结合起来考量，制定保险购买计划应多向保险公司代理和农业专家咨询，以便选择最佳方案。

欧盟：“绿箱补贴”倒逼农民

在布鲁塞尔生活，下班后去市区的露天市场采购食品是经久不衰的“时髦”。比利时本地的农民每周都会载着自己农场新产的农产品辗转市区内的各大露天菜市场。而最近3个周末，笔者都未见到就连圣诞新年也风雨无阻的奶户伯努瓦的身影。

据说，这位每天凌晨3点半起、4点多就上工的在职奶农爸爸，最近也为自己4个孩子的“奶粉钱”操碎了心，正忙着改造自己农舍，预备申请“有机奶场”。原来，4月1日起，作为欧洲共同农业政策改革一大内容，自1984年启用历时31年的欧盟牛奶配额制将正式取消。自此之后，各国的农场没有了欧盟规定的牛奶生产上限，生产再多也不会面临超额罚款。

但产量上扬必定会进一步压低市场奶价。伯努瓦的困扰便是：就算自己再努力，产量再高，也会因收购价几近成本而没有利润可言。个别勤劳的个体奶农选择周末外出摆摊，赚些零售价与收购价的差价补贴家用。但即将解放的鲜奶市场，或许就是小户奶农的“末日”。

为此，伯努瓦痛下决心在农舍安装了太阳能取暖、雨水循环收集装置、改用有机饲料喂养，就是为了自己的普通鲜奶能响应欧盟环保绿色健康生产而通过“有机农场”认证，以此争取更多的欧盟补贴。

事实上，作为农业补贴政策的鼻祖，欧盟自20世纪50年代立法确定成立并于1962年起正式执行共同农业政策。目前，共同农业政策的七成预算都用于对农民的直接补贴，这部分农业补贴也是欧盟境内目前约1200万全职农民的真正收入来源。

然而，2013年欧盟共同农业政策改革开启后，给农民的直接补贴中的30%直接支付，开始与农民是否实施环保可持续农业生产挂钩。另外占补贴预算20%的是用于帮助农民改善农场设备、生产条件的农村发展补贴。

伯努瓦闭门改造农场，既是为了保牢自己的直接收入补贴，又是为了拿下欧盟的农村发展补贴，让自己的农场能在未来的价格风暴中存活。

不断改革的欧洲农业政策，或不会再允许20世纪80年代曾出现的“黄油山、红酒河”现象再现。但如何规避可能遭遇的产能调控瓶颈，实现农业补贴的合理、欧洲境内的供需平衡，抓住国际市场机遇，通过有效成功的改革真正走向绿色健康环保，将是欧洲政策制定者们未来几年必须面临的巨大挑战。

日本：470种补贴无微不至

日本非常重视保护农业，为农业提供大量补贴，农业因此被称为“宠坏了的农业”。在农林水产省的主页上，包括林野厅和水产厅在内，形形色色的补贴项目约470种，农田保护和灾害防治、土地改良、基础水利、森林病虫害防治等一应俱全，农林牧渔各方面都得到了无微不至的补贴。补贴对象有涵盖整个农业的，也有几种是对特定对象的专门补贴。

日本农业补贴分为软件补贴和硬件补贴，硬件补贴的对象包括机械、设施等，达到约400种，主要包括“建设强大农业补助金”和“农业、食品产业竞争力强化援助项目”等，而软件补贴的对象则是协议会、推进会议、调查项目、实证项目等。

目前，日本务农者平均年龄超过65岁。为了鼓励年轻人务农，农林水产省2012年创设了青年务农补贴制度，通过补贴鼓励青年人从事农业，从2013年开始，补贴对象扩大到渔业和林业的新劳力。没有务农知识的青年，可以到都道府县承认资格的农业学校以及先进农户和先进农业法人等处进行培训，最长可以2年时间，每年得到150万日元（100日元约合5.13元人民币）的补贴，务农后则可以连续5年每年得到150万日元补贴。

除了国家提供的补贴外，地方政府也提供各种补贴，如岛根县从2012年决定给45岁至64岁的新务农者提供每年75万日元的补贴，补充了国家要求45岁以下才提供补贴的制度，以促进建立务农环境。

作为对农业补贴的补充，保险制度也同样是有力的手法。在农业的巨灾保险方面，日本1947年制定了《农业灾害补偿制度》，是国家对于农业灾害实施的公共保险制度，国家支付一半的保险金。

农业灾害补偿制度以农民相互扶助为基础，由农业互助工会或者市町村运营，而国家补贴互助保险费、运营费，并进行再保险。

根据该制度，农民缴纳互助保险费，自然灾害发生后，根据受害程度支付互助金，也称为“农业互助事业”。农业灾害补偿制度的对象包括风灾、水灾、旱灾、寒潮、雪灾以及气象原因导致的火灾、病虫害和乌兽害等，国库原则上负责保险费的50‰发生灾害后，当收获量比常年减少一定比例的时候，可以计算出减少的量，根据合同的补偿单价计算出支付的互助金总额。

根据灾害不同，支付的互助金金额也有很大不同，1993年的寒潮时支付了5487亿日元，2003年支付了1871亿日元的互助金，为农业的稳定作出了贡献。