提升中国新型城镇化效率探讨

费 潇

(浙江省发展和改革研究所,浙江 杭州 310025)



提升中国新型城镇化效率探讨

费 潇

(浙江省发展和改革研究所,浙江 杭州 310025)

改革开放以来,中国的城镇化进程可划分为三个阶段,无论是不同发展阶段,还是不同城市规模组别,均体现了明显的政府主导特征,严重降低了城镇化的效率。城镇化效率低下的关键原因是土地要素并没有按照市场化的要求进行配置。未来提高城镇化效率,应着力空间非均衡化发展、实现农民工真正融入城市、扩大城乡及空间结构差距。

城镇化;空间非均衡;市场化

中国城镇化面临一个严峻问题,即政府思维与市场规律不相符合。政府长期试图用行政力量改变人口流动的客观规律,小城镇一直受到高度重视,特大城市人口规模受到严格控制。然而这或与人口流动的客观规律不相吻合。严酷的事实是,农民工宁可空出老家的房子被老鼠住,在大城市住老鼠住的房子,也要留在大城市。*卓勇良:《顺势改革宅基地制度》,《改革内参》2009年第15期。未来必须通过空间非均衡化、农民市民化以及城乡差异化来提升中国新型城镇化效率。

一、城镇化战略具有明显的行政导向

改革开放以来,中国的城镇化进程大致分为三个阶段。三个阶段的城镇化侧重点各有不同,但小城镇始终是城镇化的发展重点,形成了鲜明的政府行政导向的城镇化格局。

(一)“积极发展小城镇”战略

自改革开放之初到上世纪90年代末的20年里,中国城镇化战略从改革开放前的限制城市发展,转变为“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇”。小城镇成为当时专家学者讨论的重点，*费孝通:《论中国小城镇的发展》,《中国农村经济》1996年第3期,第3-10页。 董鉴泓:《城市(镇)化与发展小城镇》,《城市规划汇刊》1999年第1期,第5-6页。1978年～2000年,中国城镇化率提高18.3个百分点,达36.2%,年均提高0.83个百分点。*数据来源于历年《中国统计年鉴》。

这一时期的城镇化进程,主要表现在中小城市和小城镇数量迅速增加,而城市平均人口规模显著下降,大城市数量偏少、发展滞后。1978年～2000年全国建制镇的数量迅速从2 176个扩大到20 312个,镇区平均规模从2.3万人下降到0.8万人。*数据来源于历年《中国统计年鉴》和三普、五普等资料统计整理而得。这充分说明镇的数量增加主要是行政建制改变导致统计变化的结果,而不是人口向小城镇自然集中的结果。小城镇数量虽然得到迅猛增长,但多数质量不高、规模不大,仅是传统农村社区名称的转变,缺少城镇化的基本配套服务。积极发展小城镇,并没有取得实质性成效。

(二)“大中小城市和小城镇协调发展”战略

从上世纪90年代末到2013年,中央政府放弃了限制大城市发展的政策,并于2001年提出了“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策。2000年～2013年,城镇化水平提高17.5个百分点,达53.7%,年均提高1.35个百分点。*数据来源于历年《中国统计年鉴》。

这一时期,在大中小城市和小城镇协调发展政策的推动下,大中小城市和小城镇的数量趋于减少,平均人口规模加快增长,城市规模效应加快显现。城市市区平均人口规模由2000年的44.2万人,增长到2010年的61.6万人,扩大至1.4倍。建制镇镇区平均人口规模由2000年的8 179人,增长到2010年的13 717人,扩大至1.7倍。*数据来源于历年《中国统计年鉴》和五普、六普等资料统计整理而得。

各类等级规模的城市,都处于相对宽松的发展环境之中,不同组别的城市数量均有不同程度的增长,且20万人～50万人组别的中等规模城市数量增长最快,由1985年的81个增长到2010年的273个,增长至3.4倍。由于对大城市发展的限制被放宽,人口大于200万规模的城市,处于加快增长阶段,人口数量增长最为明显,200万规模以上城市总人口由1985年的3 397万人,激增到2010年的17 565万人,增长至5.2倍,占全部城市人口的比例提高了25个百分点,达43%。*数据来源于历年《中国城市统计年鉴》。这一时期大中小城市与小城镇之间,并没有出现政策期望的协调发展格局,镇的数量有所减少,规模效率有所提升,但数量总体仍偏多;小城市人口规模总体较少,大城市人口规模急剧增长,大城市病问题日益突显。

(三)“新型城镇化”战略

2014年中国城镇化水平达到54.77%,国家公布《国家新型城镇化发展规划》,针对当前沿海地区人口的高密度聚集以及住房价格昂贵、交通拥堵、工作节奏快、高竞争压力与环境恶化等城市病,提出均质化的城镇化导向,加大对中西部地区新型城镇化的支持,让更多的中西部地区人口在家乡就业。同时，提出优化城镇规模结构,增强中心城市辐射带动功能,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇的协调发展。

“新型城镇化”战略旨在推动区域均衡发展,将空间的重点推向了中西部,将城镇结构的重点落到了中小城市,这或将解决部分社会问题,但这一战略仍是陷入了“费孝通陷阱”之中。*童大焕:《中国城市的死与生》,东方出版社2014年版,第5-18页。费孝通所作的《江村经济》,具有特殊的地理背景意义,开弦弓村如果不具有长三角大都市群背景,也就失去了最坚实的发展支撑。试图以行政的力量,让中西部的小城镇也能实现就地城镇化,必然要挑战现实的市场经济压力和环境压力。中西部地区加快城镇化,既要面对“鬼城”“空城”的重大挑战,又要面对中西部生态环境恶化的压力,导致中国城镇化的效率和环境的双重下降。

二、大小城市均具有明显的非市场行为

市场经济条件下,确保城市建设有投入、有收益,进入良性循环的状态,必须运用市场的手段来运作。然而,中国的城市经营走向了两个极端：一部分城市依靠高投入,实现了高产出,但也附带着高房价、高负债的风险;另一部分中小城市或是贫困县城市,城市经营举步维艰,除了卖地几无他收。

(一)大城市的非市场行为

不可否认,大城市具有市场化竞争的多种优势。大城市拥有完备的产业体系,较强的科技人才支撑,完善的综合配套服务。然而,大城市之所以能疯狂成长,不仅仅是依靠其显著的竞争优势,很重要的一个原因是,大城市依靠其特殊的政治经济地位,以非市场的价格,对周边地区各类资源形成虹吸作用,促使大城市以极其低廉的成本,无序蔓延。

1.土地使用价格低。政府以较低的价格征用农业用地,且土地征用价格仅与土地性质相关,与土地区位无关,被征地农民长期无法享受到土地的增值收益。城市规模越大,政府在土地征用过程中的收益越大。长期以来这种不合理的征地制度,引发了许多社会矛盾,损害了农民的利益。“十八大”报告提出：改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。*新华网：《十八大报告(全文)》，2012-11-19,http:www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_4.htm。根据浙江省最新出台的农村集体土地征用补偿标准,全省90个县(市、区)被划分为一、二、三类地区,每亩的补偿标准分别不低于5.4万元、4.5万元和3.7万元,加上各类行政规费等,假设农村集体土地征用价格也不会超过10万元/亩。*许云峰：《浙江提高征地补偿安置标准》，《都市快报》2014年5月17日，第A06版。这一价格与杭州、宁波、湖州、丽水四城市2001年以来同期商业用地平均出让价格相比,杭州土地征用成本仅占商业用地出让价格的2%,最高的丽水地区也只有11%。*数据来源于Wind。

2.资源利用成本低。第一，除土地之外,大城市还依托其特殊的政治经济地位,利用全国、全省的力量,建设水、电、气、交通等各类设施,并以较低的价格利用水、电、气等各类资源。如争议较大的南水北调工程以及省内千岛湖引水工程。一是大城市不考虑水环境容量的限制,无序蔓延导致供水严重不足,再利用全国、全省的资金,支持其供水设施建设,这部分成本没有转加到使用水资源的城市政府身上;二是大城市以较低的价格利用周边地区水资源,供水作为基本民生保障,价格实施严格控制,北京、杭州地区居民的水价,并不因这两大水利设施的建设而有所调整;三是水源供给区并没有因保护和提供了水资源而得到足够补偿。假设北京、杭州等地区居民生活用水、用电,在基本保障额度之外,上升到水10元/吨、电10元/度,人口或许也会有明显的控制。而千岛湖引水工程引起的钱塘江径流减少、冲刷下降、泥沙淤积、咸潮上溯,且还将弱化杭州市对于水环境保护的激励。

3.劳动力成本低。这包括两个部分：第一，劳动报酬低。中国城市的发展,特别是大城市的快速扩展,最为关键的是外来人口的集聚,然而这部分外来人口往往是城市中收入较低的群体。根据马克思的最低工资理论,最低工资由三部分组成：一是维持工人生活所需要的商品,二是使工人阶级能够繁殖后代并用新工人来代替失去劳动能力的工人的费用,三是把他们训练成工人所需要的费用。按照未来产业升级的要求,当前城市中外来务工人员的报酬,远远不能满足最低工资的第二、三部分需求。第二，社会保障低。政府在公共卫生、医疗、教育、住房等事关民生的重要领域,特别是对外来务工人员没有承担足够的责任,导致城市居民特别是外来务工人员在保障性住房、福利救助、医疗救助和公共安全等领域的各类社会保障严重不足。国务院研究中心研究报告显示,非城镇户籍的流动人口享有的公共服务,相当于本地户籍人口的43.8%。*卓贤等:《如何认识中国城镇化的真实水平》,《调查研究报告》2013年第37号。

多个低成本因素叠加,导致大城市效益虚高,大城市效益是建立在与周边地区不平等的价值转移之上的。未来一段时期,必须走市场化配置资源的道路,大城市进一步发展,必然面对更高的成本。或许大城市人口规模不需要刻意控制,就会因其高昂成本,人口自动减少。

(二)小城镇的非市场行为

各类商业设施和公共服务设施是城市功能的重要支撑,均存在最小服务人口的要求。小城镇规模小,难以发挥聚集效应和规模效益。商业设施主要是市场投资行为,投资主体考虑到收益问题,自然减少对小城镇的商业投资。公共服务设施主要是政府投资行为,政府考虑公益性要求,往往以低于成本的价格,投入各类资源,导致小城镇的公共服务投入处于收益较低的状态。

1.设施集约利用水平低。小城镇人均拥有资源水平较高，但集约利用水平较低。以浙江为例,10个人口最少的城市,每万人拥有体育场馆、医院数分别为0.465座和4.93个,分别是浙江10个人口最多的城市的2.3倍和11.1倍。*数据来源于《浙江城市建设统计年鉴》。此外,小城镇各类设施还面临日常运营成本高的压力。2013年笔者在衢州某山区乡镇调研得知,该乡镇争取到1 500万元的国债,用于污水处理设施项目建设,全镇人均污水设施投入达5万元。由于该镇人口规模小,污水量少,污水处理厂运营成本较高,污水处理厂试运营后,即处于关停状态。政府性投资建设,较少考虑成本,而项目落成后的日常运营,由于缺少规模效益,往往入不敷出,日常维护成为难题。

2.公共服务成本高。小城镇扎根于农村地区,由于农村人口长期外流,小城镇服务人口规模较小,各类公共服务资源集约化程度低,公共服务领域成本相对较高。1995年～2012年中国乡村地区,初中阶段师均学生从17.7人下降至10人,小学阶段师均学生从24.3人下降至16.9人,卫生院医生人均服务群众数量由817人下降至533人(见表1)。*数据来源于历年《中国统计年鉴》。特别是在城乡教师工资均等化的要求下,乡村地区每个学生的教师成本明显高于城市地区。

表1 中国乡村地区教育与医疗服务情况

3.投入产出效益低。从人均占用土地看,2007年末我国一般建制镇建成区人均占地高达216平方米,是县城的1.95倍,是设市城市城区的2.32倍。*魏后凯:《大力促进镇域经济的科学发展》,《中国改革报》2010年8月23日，第5版。从人均劳动产出看,以执业医师为例,2012年乡镇卫生院执业医师人均年医疗收费21.8万元,是综合性医院执业医师人均年医疗收费101.6万元的21.5%。从用地产出看,小城市用地产出效益明显低于大城市,中国287个地级市中,人口规模最小的10个城市建设用地GDP产出是人口规模最大的10个城市的40%左右。*数据来源于《中国城市建设统计年鉴》和《中国统计年鉴》，经整理得到。

三、土地低效利用成为城镇化效率较低的关键因素

城镇化必然带来非建设用地向建设用地的转变。按照市场化理论,土地要素供给应重点向产出效率较高的地区集聚,土地要素供给的方式应重点向招拍挂等形式转变,从而带动高效率地区的城镇化质量进一步提升。回顾近年来的土地市场供应状况,土地要素并没有按照市场化的要求进行配置,可以说,现有的土地资源配置方式,降低了我国城镇化的土地利用效率。

(一)土地资源的市场化利用水平明显滞后

1.土地消耗规模日益扩大,用地精细化程度日趋下降。2001年～2012年,全国年度土地供应总量由178 678公顷,上升至711 281公顷,年均增长142.8%,除2008年因金融危机导致供地下降外,其余年份均处明显增长态势(见图1)。从单幅用地规模看,从5.8亩上升至55.6亩,扩大了8.6倍。*土地数据来源于历年《中国国土资源统计年鉴》,下同。城市年度开发规模与单幅地块面积不断扩大,导致城市支路网系统严重短缺,城市空间缺少步行空间尺度,也减少了多元文化与商业诞生的可能,降低了城市发展活力。

图1 全国土地供给与单幅用地规模

2.土地产出滞后于经济增长,用地效率在金融危机后明显下降。以GDP当年增长量与土地当年供应量相比,得出新增用地的产出效率。我国土地产出效率,从滞后1年数据看,在金融危机中呈现明显下降态势,最低点达0.11亿元/公顷。金融危机之后,通过扩大贷款等刺激政策,土地产出效率有短暂的抬头现象,上升到0.17亿元/公顷。近年来,刺激作用消退后,土地产出效率又进入下降通道,仅与2002年的土地产出效率相当(见表2)。

表2 新增GDP与新增用地比较

(二)各地区土地资源配置与产出水平并不相关

计算31个省市区2001年和2012年土地配置系数,*土地配置系数=土地供给规模占全国比重/GDP规模占全国比重,系数得分越低说明土地供给相对较少。全国土地配置并未按照各地区产出效率,即人均GDP高低进行空间分布,长期呈现东部相对偏少、中西部相对偏多特征。2001年～2012年全国土地配置进一步向中西部地区倾斜,河南、安徽、江西因具有承接东部产业转移区位的优势,三地土地配置系数加快提高;东部沿海地区土地配置系数长期整体偏小,北京、上海两个特大城市用地明显处于控制之中(见表3)。

表3 1999—2012各地区建设用地配置系数

(续表3)

(三)土地供给方式的市场化差异程度较大

1.土地供给方式市场化程度不高,划拨用地占比日益提升。政府掌控土地分配的力度日益加强,划拨用地占比由2006年低点的20.8%,上升到2012年的53%。划拨土地平均单幅面积由2001年的7.9亩,上升到2012年的106.5亩,年均扩大25%以上(见图2)。

2.中西部地区划拨用地占比明显偏高。从省际层面看,中西部地区划拨土地占比明显高于东部沿海地区,2010年～2012年,全国划拨用地占比三年平均值为44.5%,同期全国31个省市区中,有18个地区超过全国平均水平,其中最高的三个地区分别是贵州(74.9%)、西藏(68.4%)、广西(63.8%)。中西部地区高占比态势有所下降,2001年至2012年间,青海、新疆、云南三省分别下降26.7、18.4和18.1个百分点。

图2 划拨土地面积与占比

四、中国城镇化效率提升的对策建议

当前，加快城镇化进程已成为共识。但就城镇化的快慢与大小城市选择仍有不同的观点,不少政府官员和学者对大城镇化心生恐惧,试图缩小城乡发展差距和中西部发展差距,大量政府投资流向了城镇化水平较低的中西部地区和小城镇。对此,不少专家学者提出异议,认为降低了城镇化的整体效率。*吴敬琏:《城镇化效率问题探因》,《金融经济》2013年第6期,第10-12页。我们应当以空间非均衡化、农民市民化和城乡差异化的“三化”方法,提升城镇化发展效率。

(一)坚定空间非均衡化的发展方向

事实证明，绝对均衡主义不符合市场规律,经济发展和财富分布的地理向来不均衡,*国际复兴开发银行、世界银行:《重塑世界经济地理(2009年世界发展报告概述)》,《城市与区域规划研究》2009年第3期,第135-168页。人口、生产和财富始终会向城市、大城市集中,特别是沿海发达地区的大城市。让长三角、珠三角、京津唐地区成为中国城镇化的核心地带,若能以2000年～2014年东部沿海10省市地区占全国人口比重提升2.7个百分点的速度集聚,至2030年东部沿海占全国总人口比重,仍可提高5个百分点以上,达43%左右,这将大大促进中国人口分布优化,从而促进社会整体效率的大提升。

(二)加快让农民工真正融入城市

加快农民市民化改革是当前新型城镇化的重点,也是全面深化改革的重要工作。“三个一亿人”的深入推进,单靠农民工自身投入是远远无法解决的。一是需要通过制度的设计,建立由中央、省市各级政府、企业和个人共同承担的市民化成本分担机制;二是加大各地新型城镇化改革试点力度,创新农民市民化的地方实践模式;三是联动农村三权制度改革,让农民留在农村土地的死资产变成活资金。只有通过多方联动,切实增强农民工在城市的定居能力,增强劳动力个体综合素质,才能推动整个社会的效率提升与活力增强。

(三)努力扩大城乡“差距”

当然此差距绝非制度及基础设施差距,而是空间状况及空间结构差距,打造“城是城来乡是乡”格局。*卓勇良:《浙江城镇化:多声部合唱》,2015-01-18,http://zhuoyongliang.blog.caixin.com/archives/52908。让城市充满活力与效率,成为农村年轻人的向往之地,也成为全社会的创新之地;让农村环境优美,成为城市发展坚实的生态支撑,也成为城里人向往的度假之地。

(责任编辑 陈汉轮)

Efficiency Improvement of Chinese New Type Urbanization

FEI Xiao

(DevelopmentandReformResearchInstituteofZhejiangProvince,Hangzhou,Zhejiang, 310025,China)

China’s urbanization process can be divided into three stages since its opening up and reform. Regardless of different development stages or different urban size groups, obvious government dominated characteristics had been embodied, which seriously decreased urbanization efficiency. The key reason of low urbanization efficiency was that land element had not been allocated as per market-oriented requirements. To improve future urbanization efficiency, three aspects of work need be done properly, i.e. focusing on space disequilibrium development, accelerating the genuine integration of rural migrant workers into cities and endeavoring to expand urban-rural “gap”.

urbanization; space disequilibrium; marketization

2015-02-15

费潇,男,浙江湖州人,高级经济师,研究方向:区域经济、城乡空间规划。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.00.005

在线优先出版日期:2015-06-15