中国农产品价格支持政策对粮食进出口的影响评析

一、价格支持政策的内涵、手段与效应

价格支持政策就是通过价格政策、市场干预等措施向农民和农产品提供补贴支持，补贴成本由政府财政(即纳税人交的税)和农产品消费者共同负担。中国目前实施的是最低收购价政策和临时收储政策。①参见程国强:《中国农业补贴制度设计与政策选择》，北京:中国发展出版社，2011年，第18－24页。近年来，中国农产品价格稳步上升，虽然是多种因素共同作用的结果，但是不可否认，实施价格支持政策是粮食价格增长的重要原因。随着农业生产成本的增加与非农工资的上涨，农业补贴对农民收入的贡献越来越小，由此造成了生产激励措施的疲软，因此，中国政府开始通过提高价格来增加农业收入，刺激生产。

1.最低收购价政策

最低收购价政策是国家为了维护农民利益、促进粮食生产发展、保障粮食市场供应而实施的农产品价格支持政策。国家根据粮食成本收益、市场价格、供求情况、宏观调控等因素，在作物播种前向社会发布小麦、稻谷等品种的最低收购价格，以引导农民种植，保证粮食产量。当市场上的粮食价格低于国家规定的最低收购价格时，国家委托中储粮总公司在相关粮食主产区按照国家确定的最低收购价收购农民的粮食，中央财政承担收购粮食的销售盈亏及相关利息费用补贴。

自2004年以来，中国粮食产量连年丰收，为了避免“谷贱伤农”的情况发生，同年国家出台并执行了对稻谷的最低收购价政策执行预案，2006年国家又开始将小麦纳入到最低收购价范围中来。十年来，中国的最低收购价政策不断完善并取得了一定成效，虽然国际市场粮价出现了大幅震荡，但是中国的粮食价格始终保持平稳上升的良好态势，这为推动农民种粮的积极性及维护农民利益发挥了重要作用。如表1所示，自2004年以来，中国小麦、水稻的价格稳步增长，国家持续在粮食主产区对稻谷及小麦等品种实行最低收购价政策，2014年白小麦的最低收购价为1.18元/斤，早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别为 1.35/斤、1.38 元/斤和1.55 元/斤。

表1 2004～2014年中国粮食最低收购价(单位:元/斤)

农产品价格的平稳上升促进了农民收入的较快增长，2007年至2012年，农民种植小麦、稻谷、玉米3种农产品平均每亩的现金收益累计增加62%，农民的人均收入年平均增长9.9%。但是目前国内农产品价格已经大幅度高于国际市场，且价格继续上升的空间有限，最低收购价政策面临严峻挑战。

2.临时收储政策

临时收储政策就是对部分大宗农产品实施临时收购，以稳定农产品价格。实行临时收储政策是国家调控玉米、大豆、棉花、油菜籽等农产品市场的重要手段①何忠伟等:《我国农业补贴政策速查手册》，北京:金盾出版社，2014年，第214页。。当市场价格低于临时收储价格时，国家委托中储粮总公司承担国家临时收储任务，由其安排直属企业或委托有一定资质的国有或民营粮油企业按国家确定的临时收储价格挂牌收购农民交售新生产的粮油产品，以引导市场价格回升。自2007年开始，国家针对部分农产品价格下跌及农民卖粮难问题，先后对主产区的玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等实行临时收储政策。

(1)玉米。2004年至2008年，中国玉米经历了连续5年增产后产量达到了1.66亿吨，国内供给量明显大于需求量导致玉米价格面临下行压力，为了保障农民利益，国家自2008年10月开始下达玉米临时收储计划，在东北的吉林、黑龙江、辽宁和内蒙古执行，至2014年国家继续执行玉米临时收储政策，这一政策已经运行6年。但是从2011年开始，玉米临时收储计划便显露弊端，收储价格高于供求关系决定的均衡价格且高于国际市场的价格，造成玉米市场供过于求的现象。相关专家表示，国家收购玉米3500万吨以上就会打破市场供需平衡点，而2012～2013年度国家收购3000余万吨玉米，2013～2014年度国家收购的玉米高达7000余万吨。

(2)大豆。2008年国家开始在东北地区对大豆实施临时收储政策，收储第一年国家托市收储700万吨。2011年，国家继续在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等省、自治区实行大豆临时收储政策，2011年11月23日至2012年4月30日，国家临时收储大豆的挂牌收购价格(国标三等质量标准)为每斤2元。2014年国家启动东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点。

(3)棉花。2011年，为防止棉价大起大落、保障棉农的利益、稳定棉花生产，也把棉花纳入临时收储计划，13个棉花主产省(区、市)临时收储价为每吨19800元，而且不限数量敞开收储。2012年度棉花临时收储价为20400元/吨，比上年提高600元，并对收储执行区域、质量标准等作了进一步要求和完善。2013年，我国棉花临时收储价格仍为每吨20400元，但由于国内价格大幅高于进口价格，市场主体不愿入市收购，国家收储压力急剧增加，棉花收储量超过总产量的90%，上下游价格关系扭曲，市场活力减弱，不利于整个产业链的持续健康发展。2014年国家启动新疆棉花目标价格补贴试点。

(4)油菜籽。2008年国家将油菜籽纳入临时收储范围以加大对油料生产的扶持力度。2009年国家继续对油菜籽实施临时收储政策，收储价格为1.85元/斤，尽管2009年出现恶劣天气，但是由于政策支持使得当年油菜籽的产量不减反增，总产量较上年增加140万吨，增幅为12%。2010年，国家下达500万吨油菜籽临时收储计划，率先在湖北、安徽等冬播油菜产区执行，收储价格由每斤1.85元提高至1.95元。2013～2014年，国家向17个油菜主产省(区、市)下达了临时收储油菜籽收购计划500万吨，收购价格更是提高到2.55元/斤(国标三等质量标准)。

临时收储政策对保障农民利益、维护粮油市场稳定以及保证国家粮食安全发挥了重要作用。但是，随着市场经济进一步发展，这一政策的常态化不断暴露出弊端，该政策不仅导致国内外价格严重倒挂，在国内丰收增产的情况下仍然从国外大量进口，还带来了投机仓储或流通企业的腐败现象，使得很多地区农民拿到的补贴还不到国家补贴的一半。临时收储政策已走到了十字路口，亟待调整。事实上，2014年我国已正式取消棉花、大豆临时收储政策，开始了新疆棉花、东北(黑龙江、吉林、辽宁)和内蒙古大豆的目标价格补贴试点工作。

二、价格支持政策、农产品价格与农产品进口

中国农产品价格支持政策在一定程度上推动了我国农业的持续稳定发展，实现了保障农产品的基本供给与农民增收的目的。但是，中国农产品价格支持政策造成的“三个倒挂”(原粮和成品粮倒挂、产区和销售区倒挂及国内外粮价倒挂)使得中国农产品在世界市场上的竞争力受到严重侵蚀。尽管我国粮食进口实行配额管制，但国内外价差巨大造成中国农产品进口呈不断扩大的态势，且陷入农产品从国外大量进口，国内又大量收储的“怪圈”。

1.中国农产品价格持续上涨并高于国际市场价格

近年来，中国农产品价格持续上涨并高于国际市场价格，而且国内外价格的差距在进一步拉大。造成国内外粮价倒挂的原因，除了人民币升值及国际粮食连年丰收带来国际市场农产品价格下跌以外，中国农产品价格支持政策也是重要的原因。

从中国的进出口价格对比可以看出中国农产品价格与国际市场价格的差距，如表2所示，2012年中国农产品出口平均价格(出口总额除以出口量)为每吨676美元，比上年略涨1.1%，而进口平均价格为每吨342美元，下跌8.7%，主要品种出口价格比上年均有所上涨，进口价格均不同程度下跌，中国国内的农产品价格高于国际市场上的价格是近年来中国农产品进口持续增加的重要原因。

表2 2012年中国主要谷物品种进出口价格(单位:美元/吨、%)

2008年至2014年，在政策支持下的中国小麦和玉米价格上涨超过60%，籼稻价格上涨超过90%，而粳稻价格上涨更是超过100%。中国农业大学教授韩一军指出，目前国际上的小麦离岸价加上运费、保险、关税、进口增值税、装卸费等各种费用，到境后比国产小麦市场价还要便宜10%左右。①“洋粮食进口激增，粮食产业会否重演‘大豆风波’”，新华网，2014－08－12.http://news.xinhuanet.com/fortune/2014－08/12/c_126860523.htm2013年，中国棉花临时收储价格为每吨20400元，而进口棉花完税后的成本为每吨15580元，比国内临时收储价格低4820元。棉花价格倒挂最直接的影响就是纺织企业想尽办法获取棉花进口配额，一些企业进口的棉纱甚至比国内棉价还低，因此市场主体不愿入市收购国产棉花，农民的棉花无处可卖，只能卖给国家收储，国家收储压力急剧增加，2013年国家棉花收储量超过总产量的90%。2013年，我国大豆临时收储价格为每吨4600元，而进口大豆完税后的成本约为每吨4060元，比国内临时收储价格低540元。国内价格扭曲造成了产业链中下游企业的全面亏损，对整个产业链造成的损害非常大。

2.内外差价刺激进口，农产品进口量、额均快速增长

自2008年以来，中国从粮食净出口国转为粮食净进口国，由于工业化进程的加速，粮食的生产成本也处于刚性的快速增长期，再加上为了保护农民的种植积极性，稳定市场，国家一直采取收储的方式托市，自2010年起，中国粮食价格就已经高于国际市场的离岸价，国内外粮食价差使得国内农产品相关产业不愿以高价购买本国农产品，因此，它们为降低成本而加大了粮食的进口。自2010年以来，小麦、玉米、稻谷及棉花的进口量都逐年增加，2012年进口速度更是急剧加快。这年中国农产品出口总额为631.9亿美元，比上年增长4%，但却出现了出口额增量减的局面，而农产品的进口则是额增量也增，进口额为1124.4亿美元，比上年增长18.5%。2011年以来，中国谷物进口特别是小麦、稻谷、玉米进口明显提速，如表3所示，2012年，小麦的进口量为370.1 万吨，比上年上涨267.3%，进口额为11.1亿美元，较上年上涨246.9%;稻谷的进口增长速度更快，2012年其进口量比上年增长了近25倍，进口额比上年增长了近50倍;玉米的进口量与进口额较上年分别激增了218.6%和213.7%。2014年前7个月，小麦、大米、玉米的进口量较上年同期增 长80%。

表3 2012年中国粮食进出口情况(单位:万吨、亿美元、%)

海关统计数据显示，2014年1～6月，我国进口大豆3421万吨，同比增加24.5%;进口金额202.4亿美元，同比增长21.5%;进口油菜籽269.8万吨，同比增加52.2%;进口植物油422万吨，同比减少3.7%，其中棕榈油225.1万吨，菜籽油52.2万吨，大豆油46.6万吨。预计全年大豆进口量可能接近7000万吨，约是2000年的7倍。实际上，在进口激增的同时，国内储量也在增加，如何消化仓储粮已成为政府面临的重大难题。

3.未来农产品进口规模将进一步扩大，而且来自美国的进口会快速增长

近年来，中国对进口谷物的需求大幅增长，2012年中国谷物出口量为81.3万吨，比2011年下降33.1%，主要出口市场仍然为亚洲的周边国家，而同年谷物的进口量为1398.2万吨，比上年增长1.6倍。面对国内农产品价格上涨的压力，中国农产品终端产业从国外进口更便宜的产品或替代品进行生产，如国内大米和小麦价格持续上涨给面粉和大米加工厂带来了成本压力，“水稻强，大米弱”的模式使得相关加工企业自2012年便开始寻求低成本的进口大米以提高他们的利润;在中国棉花的高成本的压力下，纺织行业用化学纤维代替棉花，或从棉花成本更低的国家进口纱;国内大豆和油菜籽的高价，迫使相关制造商使用进口的廉价植物油以降低生产成本;玉米价格的上涨提高了猪饲料的成本，造成我国猪肉价格的上涨以及进口量的逐年增加。未来，中国农产品价格支持政策将推动农产品价格继续上涨，农产品国际市场价格下行的可能性较大，再加上中国农产品生产成本上升、关税保护程度低、人民币升值等因素，中国农产品的进口需求将继续增加，进口规模将进一步扩大。

中国谷物进口主要来自美国、澳大利亚与越南，2012年，从这三个国家进口谷物的总量为1198.2万吨，占谷物进口总量的86%，而美国位于进口总量的首位，2012年，中国从美国进口的谷物为575.9万吨，占谷物进口总量的41.2%。同年中国从美国进口2597.1万吨大豆，占大豆进口总量的44.5%，从美国进口148.1万吨棉花，占棉花进口总量的27.3%，从美国进口511.4万吨玉米，占进口总量的98.2%。自2006年以来，中国每年从美国进口农产品的总额逐年增加，至2012年，中国从美国进口的农产品总额高达260亿美元。

三、结论及相关政策调整建议

农产品价格支持政策曾是发达国家、发展中国家中的新兴工业化国家和地区20世纪80年代中期以前及当今发展中国家运用最多、应用范围最广的农业政策。①参见冯涛:《农业政策国际比较研究》，北京:经济科学出版社，2007年。农产品价格支持政策间接地提高了农民的收入，激发了农民的生产积极性。但随着国内外粮食差价越来越来大，中国从国外进口的粮食在大幅度增长。本来粮食的适量进口对国内余缺调剂是有积极意义的，但是中国陷入了农产品从国外大量进口、国内又大量收储的“怪圈”，造成了社会资源的巨大浪费，中国政府面临很大的财政压力，如何消化仓储粮成为政府面临的重大难题。除此之外，农产品价格支持政策也带来了一系列问题，如农业生态环境破坏，土壤退化、地下水超采、化肥农药超量使用等问题日益突出，腐败问题日益严重，价格补贴执行主体的企业在中间环节截留大量国家补贴，等等。农产品价格支持政策存在诸多弊端，已经不适合农业发展需要，亟待调整。为此，笔者提出以下政策调整建议:

一是实行“价补分离”，以市场机制作为支持价格形成的基础。长期以来，中国政府在制定农产品保护价时并没有参照粮食市场价，随意性很大，因此，由政府规定的最低收购价格并不是市场竞争的结果，也没有反映出市场的供求关系。中国农产品价格扭曲使得国内外粮价倒挂的差距进一步拉大，进口量也在逐年提高，面临国际市场的巨大压力。因此，应发挥市场机制的基础性调节作用，以市场机制作为价格形成的基础，实行农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的政策。政府不应过多地干预农产品市场，但也要设置波动的合理区间和应急预案，防止农产品价格大起大落。

二是逐步建立农产品目标价格制度。2014年中共中央1号文件提出逐步建立农产品目标价格制度，即“完善粮食等重要农产品价格形成机制，逐步建立农产品目标价格制度”，坚持市场定价原则，实行价补分离的改革，且已启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花的目标价格补贴试点。农产品目标价格制度是指，事先制定一个目标价格，然后按目标价格和实际价格之差对农民进行补贴。农产品目标价格制度一方面保障了农民的利益，另一方面会减少农产品价格支持政策对农业生产和贸易的扭曲影响，使国内外价差缩小到一个合理的水平上，从而有利于下游企业的生产。因此，建立和实施这一制度有着重大意义。

三是实行直接补贴政策等多种补贴方式。世贸组织要求各成员国在农业中采取更加自由化和市场化的政策，它将农产品价格支持政策视为“黄箱政策”，需要削减其规模，而将直接补贴政策视为“绿箱政策”。乌拉圭回合之后，美、日、欧等国家将直接补贴政策作为农产品价格支持政策的调整方向，实现由“黄箱政策”向“绿箱政策”的转变。但即使进行了直接补贴政策的调整，其补贴资金仍须实行总量控制，另外，农民虽然会由于直接补贴政策而获得一些利益，但是农民收入水平依然停留在很低的水平。因此，要提高农民收入水平，保障国家粮食安全，就需要把直接补贴政策与其他补贴方式相结合。应加大对种子、农药、化肥等生产资料的补贴，因为随着种子、农药、化肥等生产资料成本的增加，农民的农业收益越来越得不到保障，加大对种子、农药及化肥等生产资料的补贴不仅会给农民带来很大的实惠，而且还能有效防止中间商在流通环节截流国家补贴，预防农业腐败问题。同时，应加强农业其它方面的建设，通过扩大市场的开放度，减少对粮食价格的补贴，将资金更多地投入到农业人才的培养、农业资源的保护、农业基础设施的更新以及乡村建设等上面，使农业生产环境全面改善。