公共服务协同供给:基本内涵、社会效用与影响因素

在现代社会，公共服务的供给呈现出越来越复杂、公民的公共服务需求越来越多元的格局。多元化的公共服务需求要求复杂的公共服务供给体系。一般来讲，一个完整的公共服务体系应该包含政府部门、市场组织与社会组织这三种主要供给主体。不同的供给主体在发挥各自公共服务供给优势的同时，也面临着因沟通不畅、缺乏协同带来的一系列问题，造成了公共服务供给碎片化的局面。因此，需要探索更加有效的公共服务供给方式，以协同供给促进多元主体之间从分散化的竞争关系走向协同性的合作伙伴关系。

一、公共服务协同供给的基本内涵

理解公共服务协同供给的内涵，有必要先确定何谓“协同”。英文中“协同”的名词形式为“collaboration”，动词形式为“collaborate”，译为“与他人共同工作，特别是为了生产或创造某一事物”。在这里，协同指的是不同主体之间为实现一致的目标而共同行动，更加强调公共领域治理主体的关系范畴，主张“共同行动”或“共同治理”。在英文语境下，与“collaboration”相似的词汇还有“cooperation”“coordination”，分别为合作与协调之意。而区分合作与协调之间的不同非常重要。①Jane F.Hansberry，An Exploration of Collaboration Organizational Effectiveness in Denver County Human Service Organizations，University of Pittsburgh，2005，p.24.Cooperation更多强调参与者之间的非正式关系，coordination则强调参与者之间正式的组织关系。三者有时候可以相互替换使用，如果要作区分的话，国外学者们倾向于从关系正式程度来区分它们，如格林和马赛亚斯认为“按照组织结构的扁平程度、自治程度和沟通强化的趋向，把组织间关系划分为竞争、合作、协调、协作和控制几种，这几种关系构成了一个连续光谱，其中合作位于这个连续光谱的较低一端，而协作则在较高一端”②Greena，Matthiasa，Non －governmental organizations and health in developing countries，London:Macmillan Press Ltd，1997，p.67.转引自姬兆亮等:《政府协同治理:中国区域协调发展协同治理的实现路径》，《西北大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期。。马蒂西奇和蒙西把协同定义成“由两个或更多组织为了实现共同目标而建立的一种互利且良善的关系模式”①Mattessich，Monsey，Collaboration － what makes it work:a review of research literature on factors influencing successful collaboration，St.Paul，MN:Amherst H.Wilder Foundation.转引自 Jane F.Hansberry，An Exploration of Collaboration Organizational Effectiveness in Denver County Human Service Organizations，University of Pittsburgh，2005，p.24.。国内也有学者赞同此种理解，汪锦军认为“cooperation”“coordination”与“collaboration”的层次是逐渐递进的。

基于对协同的理解，可以认为，公共服务协同供给具有以下几个层面的涵义:第一，从整体角度看，公共服务本身是一个跨界公共问题。因此，参与公共服务协同供给的主体应该是多元的而非单一的。至少应该包括政府部门、市场组织和社会组织。当然，在具体的协同行动中，参与者可以是两个，也可以是三个。第二，协同供给主体地位相对平等。协同供给过程中，公共服务供给主体在组织功能优势方面可能各有所长，但是其地位应该是相对平等的，他们是业务合作关系，而非隶属关系。因此，在决策过程中能够表达独立的观点。第三，公共服务协同供给主体之间具有很强的互动性。他们必须对共同的议题进行充分的协商，协商形式可以是多样的，比如交谈、辩论，甚至是博弈。同时，他们还需要实现信息、资源的相互流通与共享。第四，公共服务协同供给关系是正式的。不同主体经过充分协调之后建立相互信任关系，这种关系需要制度来保证其稳定性。“制度作为一系列规则，暗含着道德的合理性和强制性，以及对协同主体治理权利的保护性，成为相互信任的保障。”②欧黎明、朱秦:《社会协同治理:信任关系与平台建设》，《中国行政管理》2009年第5期。

综上所述，可以认为，公共服务协同供给是政府部门、市场组织和社会组织以人们的需求为导向，通过充分沟通与协调，实现优势互补与信息、资源共享，在一定规则的指导下协调行动、相互配合，共同提供公共服务的过程。

二、公共服务协同供给的社会效用

作为一种新型的公共服务供给方式，其社会效用如何决定着它能否在公共服务供给的实践中得到认同和应用。分析公共服务协同供给的效用，即是要说明政府、市场和社会组织通过协同供给方式提供公共服务会带来哪些好处。因为政府、市场和社会组织协同供给公共服务的模式和途径是多种多样的，其产生的效用也会不同，所以有必要确定一个公共服务协同供给效用的考察框架，以便说明在不同的立场上所评价的协同效用会有差异。就考察公共服务协同供给的效用而言，至少可以从两个维度进行分析，一是协同供给对公共服务的整体效用，二是协同供给对供给主体的效用。协同供给对公共服务的整体效用，是检视政府部门、市场组织和社会组织协同供给公共服务所带来的能够直观感受和测量的效用，它起码包括两个方面即协同供给对于公共服务的供给质量和效率有哪些好处;协同供给对供给主体的个体效用，是指协同对参与者的效用，它主要回答的是参与公共服务协同供给对于政府、市场和社会组织分别会有哪些好处的问题。

1.协同供给对公共服务的整体效用

公共服务协同供给能够从全局角度整体性回应公共服务的需求，特别是面对公共服务需求的复杂化特点与多元主体供给造成的碎片化困境，协同供给能够对人民群众的多样化需求进行整体性回应，而且可以对分散化、碎片化的公共服务供给现状进行有效整合，提高公共服务的供给效率。

第一，协同供给能够直接回应公共服务的复杂化需求。复杂化是当前公共服务需求的基本特点，具体表现为动态性和多样化。复杂的公共服务需求要求复杂化的公共服务供给体系，但是单一的官僚制供给模式越来越不适应多样化的需求现实，而多元主体的碎片化供给方式也因缺乏沟通协调而导致资源浪费、效率低下。协同供给方式是政府部门、市场组织和社会组织相互协调、充分沟通，形成网络化的公共服务供给结构。这种供给结构通过纵向与横向的协调重组，有效利用各个供给主体的功能优势和资源条件，为人民群众提供整体性、无缝隙的公共服务。在纵向维度上，政府通过跨越层级和部门边界的协同实现政府内部公共服务供给力量的有机整合，可以摆脱刚性的部门职责划分与行政区域划分而形成的碎片化供给困境，通过政府财权关系与事权关系的转移与重组，有效回应公共服务的动态性需求。在横向维度上，政府部门、市场组织和社会组织通过权力与资源共享建立相互信任的协同关系，充分利用专有资源并发挥各自功能优势，生产并提供不同类型的公共服务，满足人民群众对公共服务的多样化需求。

第二，协同供给能够有效整合碎片化的供给状况。协同供给是一个网络化的公共服务供给结构。在这个网络化的结构中，政府部门、市场组织和社会组织以社会公众的公共服务需求为核心导向，在多种沟通平台上通过对话、协商或辩论增进共同理解与相互信任，形成权力共享、责任共担、协调行动的公共服务供给联合体。跨越政府、市场和社会界限的协同模式将各领域的行动者连接到共同的任务目标下统一行动，产生增值效应。特别是对于受户籍制度和行政区划制度限制的社会公众来说，通过跨越组织空间边界的整合，突破排他性制度对公共服务要素充分流动的障碍，使不同户籍、不同区域纳入统一的公共服务供给体系中来。

跨域公共服务供给的一个重要难题是难以划清界限、确定责任。这也是协同供给模式需要解决的问题，“在考虑协同治理怎样帮助解决那些没有固定界限并涉及不同和不明确的利益团体的问题时，一个关键问题是在界定不明的环境中协同治理在多大程度上是可行的”①邓穗欣、尼尔·马兹曼尼安、湛学勇:《理性选择视角下的协同治理》，敬乂嘉主编:《网络时代的公共管理》，上海:上海人民出版社，2011年，第12页。。协同供给模式对此问题的回应是通过建立共同理解(shared understanding)来界定问题。共同理解也被称为“共同使命(common mission)”“共同基础(common ground)”“共同目的(common purpose)”等，共同理解可以被看作“关于问题界定的一致性看法”或“解决问题所需相关知识的一致意见”。②Chris Ansell，Alison Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory，18:543 －571.亦即，通过建立共同理解使公共服务的多元供给主体能够清楚地认识到公共服务供给过程中的共同使命、问题界定与价值认定。这样一来，彼此之间能够更好地建立起信任关系，如果多元主体的信任关系一旦建立，那么短时间内建立起有效的协作团队是大有可能的。如果跨界的协作团队能够有效组织起来，可以认为跨越边界的公共问题实际上已经包容进新的团队之中了，这时原来边界不明确的公共问题实际上变成了新建团队的公共问题了。

第三，协同供给能够切实提高公共服务的供给效率。公共服务供给效率的高低在很大程度上取决于政府，通常情况下，政府提供的公共服务往往成本高、效率低，其原因并不是政府工作人员的能力低于其他组织成员。“问题的实质不在于公营还是私营，而是在于垄断还是竞争。”③［美］E.S.萨瓦斯:《民营化与公司伙伴关系》，周志忍等译，北京:人民大学出版社，2002年，第161页。协同供给意味着在公共服务的提供中打破政府垄断，三方供给主体在协作的同时引进竞争，如此一来，社会公众有了比较的可能，效率的高低直接影响着社会公众的认同度，甚至决定着各自的合法性。在这种多元的供给体系中，社会公众具有可选择的自由空间，实现优胜劣汰，自然刺激供给主体不断提升公共服务供给的质量与效率。相互竞争能够刺激公共服务供给效率的提高，多元主体的互补同样具有这一功效。埃莉诺·奥斯特罗姆在其研究中提到，在生产公共物品或公共服务时，如果政府和公民的投入是互补的，那么产出也会是高效的。④Elinor Ostrom，Crossing the Great Divide:Coproduction，Synergy，and Development，World Development，1996，Vol.24，No.6，pp.1073－1087.协同供给模式的特点恰恰在于各个供给主体之间在功能与资源上的互补，各方通过资源与功能的相互依赖，产生更高的生产效率，实现公共服务的高效供给。当然，需要注意的是，协同供给能够提高公共服务的供给效率，并不意味着协同供给的实现完全基于效率的考量，毕竟公共服务供给还应遵循普惠性和公平性原则。

另外，公共服务的有效供给不得不考虑成本问题。基于交易成本的逻辑，公共官僚机制擅长处理具有高资产特殊性、诚信风险性和低服务可测量性、市场竞争性的交易，外包或市场机制则适合处理低资产特殊性、诚信风险性和高服务可测量性、市场竞争性的交易。这种判断是基于理想模型而做出的，在现实生活中，无论是公共官僚机制还是外包或市场机制总要处理其并不擅长的交易类型，这时候公共服务的供给主体不得不采取措施来应对匹配偏差所带来的损害。而协同供给能够比较好地解决这一问题，不同供给主体之间通过协同合作，“取彼之长，补己之短”，各自发挥特长，优势互补。

表1:交易问题和组织形式的匹配

因此，协同供给通过共同的问题界定与价值共享，促进公共服务多元主体之间有效协调、相互合作，改变以往各自为政、相互分割的公共服务供给局面，使传统公共服务供给方式中以多个供给者为中心的零散化、分散化的点状格局转变为以公民需求为导向的整体性格局，有利于增强公共服务供给的回应性，提高公共服务供给效率，满足公众需求。

2.协同供给对供给主体的个体效用

政府、市场和社会组织为何愿意共同参与公共服务的供给?原因很简单，因为参与协同供给能够给各自带来相应的好处。对政府部门而言，参与公共服务协同供给能够缓解财政负担，转变政府职能;对市场组织而言，参与协同可以带来经济利益和政策上的优惠;而对于社会组织而言，参与协同除了实现其组织价值以外，还能够获得社会认同和经费支持。

第一，协同供给能够纾缓福利国家财政危机、优化政府职能结构。有效提供公共服务本来就是政府的职责，但公共服务需求的复杂化和多元性趋势日益加强，依靠政府单独完成该项工作难度越来越大。因此，政府有足够意愿参与到协同过程中。协同供给对政府部门的第一重效用在于“纾缓福利国家危机”①汪锦军:《走向合作治理:政府与非营利组织合作的条件、模式与路径》，杭州:浙江大学出版社，2012年，第60页。，减轻国家财政负担。20世纪70年代中后期的经济危机以来，福利国家的诸多问题逐渐显现，其中较为显著的便是财政危机。面对日益增长的公共服务需求，政府财政不足以支撑庞大的社会福利支出。人民的需求得不到满足，政府的合法性就会受到质疑。“面对财政危机日益严重和人民需求日趋膨胀的双重困境，政府开始引进包括非营利部门在内的私部门的资源与人力，以提供原来由政府提供的公共事务”②汪锦军:《走向合作治理:政府与非营利组织合作的条件、模式与路径》，杭州:浙江大学出版社，2012年，第61页。，来减轻和纾缓政府的财政压力。虽然中国不会像西方国家那样出现福利危机，但人民群众对公共服务的需求日益膨胀却是不争的事实，这同样需要大量的财政支出，而参与协同供给，借助市场组织和社会组织的力量，可以使政府承载的压力分流，转移到其他参与主体，减轻政府负担。第二重效用在于优化政府职能结构，促进政府角色转换。在传统的公共服务供给模式中，政府作为一元供给主体并以行政控制作为主要的管理手段，这种体制下的公共服务供给效率低、反应慢。而在协同供给模式下，原本需要政府承担的工作可以由市场组织或社会组织分担，政府的职能从公共服务的直接提供者向规则的制定者转换;政府的角色也随之改变，由原来的“划桨者”逐步向“掌舵者”过渡，在纵向协调政府内部关系及横向理顺政府与市场、社会组织关系的过程中提高政府工作效率。

第二，协同供给能够增加市场组织经济利润、塑造企业良好形象。工作效率高、信息处理能力强是市场组织贡献给公共服务协同供给的功能优势，而稳定的利润收益则是公共服务协同供给给予市场组织的回报。经济利润是市场组织活动的最主要动力，但在市场经济环境下，市场组织的经济收益会受到市场经济波动周期的影响，往往会出现不稳定的情况。与其他市场经济活动不同，公共服务的需求是相对稳定的，特别是现阶段随着生活水平的提高，公共服务需求不断增长的趋势更加明显，这其中蕴含着较大的市场空间，市场组织可以从中获得较大利润。而且更加重要的是，公共服务的需求受市场经济波动周期的影响较小，这在很大程度上保证了市场组织在该领域获得的经济收益是稳定的。当然，市场组织也不能仅仅将眼光局限于自身经济效益的提高，同时需要关注社会影响，亦即企业的社会责任。“履行社会责任是工商业促进可持续发展的途径”①肖建华、赵运林、傅晓华:《走向多中心合作的生态环境治理研究》，长沙:湖南人民出版社，2010年，第86页。。通过履行社会责任，为民众提供高质量的公共服务，市场组织可以树立良好的企业形象，这也是其参与公共服务协同供给所收获的第二重效用。企业的良好社会形象是企业品牌推广与宣传的最佳手段，它所产生的广告效用可能比纯粹的商业广告效果更好，因为消费者更倾向于选择负责任的企业的产品。而且，通过参与公共服务的供给，市场组织也能够增强与政府部门的谈判能力，在争取对其有利的政策时增强话语权。

第三，协同供给能够提高社会组织政治地位、增强自身制度建设。中国社会组织的社会地位实际上是非常微妙的，如果挂靠在政府机构下，往往容易沦为政府的延伸机构，其自身的独立性无法得到保证;如果脱离官方背景，得不到政府承认，其生存与发展则会面临一些困难。参与公共服务协同供给给社会组织带来的第一个好处便是其政治地位的提高。这种提高是来自两个方面的，一是通过参与协同供给，社会组织与政府部门形成一种合作伙伴关系，这意味着社会组织的地位得到了政府的认可，与此同时社会组织还可以得到政府的政策与财政支持，有利于弥补其先天限制条件。二是由于得到政府的承认和支持，社会组织能够更好地为人民群众提供更加灵活、有效的公共服务，满足人民群众不同层次的需求，获得人民群众更多的认同和信任。人民群众的认同是合法性的主要来源，再加上政府的承认，社会组织的政治地位自然能够得以提升。此外，参与协同供给还有利于社会组织自身的制度化建设。在政府、市场和社会组织三个主体中，无疑政府和市场组织的制度化建设相对完善，社会组织的参与能够充分见识、借鉴、学习政府部门和市场组织的制度建设经验。公共服务协同供给的过程本身也是一个制度化的过程，需要制定完善的组织规范和准则。不同参与主体共同完成公共服务的供给要遵循共同的制度规则，社会组织参与其中自然也要参与制定并执行这些规则，这对于社会组织自身内部制度建设来说也是一个完善过程。

总之，对于不同协同者来说，协同供给能够有效考虑参与者不同的利益诉求点，促进合作的达成。合作的分歧往往在于不同的参与者拥有不同的价值偏好和利益诉求。比如政府更在乎民众的满意度和支持率，商业机构更在乎能否获得利益回报，而社会组织考虑更多的则是组织使命的完成度。当不同协作方坚持各自利益关注点毫不退让而又没有一个恰当的平台供其谈判时，合作的达成难度可想而知。而协同网络恰恰为参与各方提供了一个相互交流、面对面谈判的平台。也就是说，协同供给提供了一种提前补偿机制，让潜在的协作赢家或输家就失败补偿进行提前预判且制定补偿方案。这样对于那些相对弱势和相对强势的组织双方都有利:对于那些相对弱势的组织来说，参与协作，如果赢了可以获得一定的利益，一旦输了又有资源丰富的组织进行补偿;对于强势的组织来说，它能够以联盟的形式充分共享到来自不同方面的资源。

三、公共服务协同供给的影响因素

公共服务协同供给涉及不同参与主体的协调合作与共同行动。问题是，在最初缺少法律与规则约束的情况下，不同主体为什么会共同行动提供公共服务。回答这个问题，必须搞清楚公共服务协同供给的影响因素。从目前研究来看，学者们倾向于从“利益、资源、目标、社会资本、信任、互动、制度以及信息技术”②吴春梅、庄永琪:《协同治理:关键变量、影响因素及实现途径》，《理论探讨》2013年第3期。等方面分析协同供给的影响因素。如果将这些繁杂的因素进行分类的话，可以概括为利益关系、社会资本与协调能力三种类型。

1.利益关系

利益是影响公共服务协同供给能否实现的关键性因素。虽然有学者在分析影响协同关系的因素时，将目标、价值基础和利益分别阐述，笔者认为三者具有内在一致性，而且统一在利益关系的范畴之内。目标的一致性固然是协同关系形成的重要前提之一，但其作为主体的利益表达，能否达成一致性的关键在于不同协同者之间能否解决不同诉求的关键利益点问题。况且，协同关系在目标不一致的情况下也可能达成，在不对等的权力关系之中，强势的一方利用自身政治优势促成协同，比如政府可以通过强制性行政命令使社会组织与之达成协同意愿。价值基础表现为参与主体的共同期望，是协同者利益实现的道德依据。相比较而言，利益关系能够更加容易地被观察与测量，可以称为影响协同关系的显性因素。

一方面，利益关系影响着协同主体网络关系的变化。不同主体参与公共服务协同供给的目的在于获取利益。政府部门以维护公共利益为出发点，通过满足社会公众的需求获取认同，增强合法性;市场组织则关心其参与公共服务协同供给能否获得经济利润;社会组织则更加关心通过参与协同获取资助的可能性和能否实现自身使命。三者构成的网络关系结构则受到利益关系的影响，在政府维护公共利益的前提之下，市场组织和社会组织追求自身利益的方向如果和公共利益保持一致，那么三者之间就有了利益交叉点，基于利益的网络关系格局就此形成。同时，协同过程中不同主体利益诉求点的变动、整合，推动着网络关系结构随之发生变化。另一方面，公共服务协同供给过程也是对利益关系的整合。参与公共服务协同供给的过程给予协同主体合法反映各自利益诉求的机会，并且实现了与其他主体间资源与权力的共享，形成相互之间的利益依赖关系，使相互之间的信任程度不断增加，协同关系网络更加牢固。

由此而言，公共服务协同供给能否最终实现取决于参与主体间的利益关系是否具有同构性。只有发现各自利益诉求的交叉点，或者个体利益与公共利益的方向的一致性，公共服务协同供给的局面才能实现。

2.社会资本

社会资本作为一种隐性因素，为公共服务的协同供给提供了坚实的基础。帕特南在《使民主运转起来》的观点提供了有效论据。他认为，“在一个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现”①［美］罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，南昌:江西人民出版社，2001年，第195页。，“这里所说的社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”②［美］罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，南昌:江西人民出版社，2001年，第195页。。社会资本对公共服务协同供给的影响是通过信任、规范和参与网络三个要素实现的。首先，信任能够增强供给主体的认同感，达成合作意愿。作为社会资本必不可少的组成部分，信任是合作的前提，同时也是公共服务协同供给的心理基础和情感纽带，“能够在协同者之间产生安全感和确定感，有利于协作意愿达成和合作成本控制”③吴春梅、庄永琪:《协同治理:关键变量、影响因素及实现途径》，《理论探讨》2013年第3期。。事实上，现实中协同失败的诸多案例中，参与各方信任缺失是重要原因之一。1981年里根政府面对改善政府与志愿组织的机会，虽然在概念上鼓励志愿组织发展，但并未有所作为，反而将其视为竞争对手，采取的一系列改革甚至对志愿组织造成了威胁，结果是终止——至少是极大程度上减少了——政府与非营利部门之间的普遍合作关系。其次，规范为公共服务协同供给提供了良好秩序。如果说信任能够增强认同，那么规范则带来秩序。帕特南认为，“互惠是规范最为重要的一种”，可分为“均衡的互惠”和“普遍化的均衡”，④［美］罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，南昌:江西人民出版社，2001年，第201页。虽然在短时期内可能是无报酬或非均衡的，但可以使人们形成共同的期望。因此，它是“一种具有高度生产性的社会资本”，“可以更有效地约束投机，解决集体行动问题”。⑤［美］罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，南昌:江西人民出版社，2001年，第202页。再次，参与网络为实现公共服务协同供给提供了基础。前文提到，包括了政府、市场和社会组织多个参与主体在内的公共服务协同供给是网络化的供给机构。在帕特南看来，这些网络可以分为“横向的”和“垂直的”。横向网络负责联系相同地位和权力的行为者;垂直网络则联系不平等的行为者。两者的区别在于，越密集的横向网络越能够促使公民为了共同利益而合作，而垂直的网络则无法维护信任和合作。“密集而彼此分离的垂直网络维持了每一集团内部的合作，而公众参与网络则跨越了社会的分层，滋养了更为广阔的协同。因此，公众参与网络成为实现社会协同的重要社会资本。”⑥陶国根:《社会管理体制改革中的社会协同问题研究——以社会资本理论为视角的探讨》，《中共贵州省委党校学报》2009年第1期。

3.协调能力

公共服务协同供给本质上是一个集体行动问题，在这一问题上常常存在集体无行动的困惑，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”①［美］曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈瑜等译，上海:上海人民出版社，1995年，第2页。。这就需要通过特定的制度设计来激发人们为集体做贡献的积极性，从而实现个人为公共利益贡献力量的结果。在协同关系中，协同者基于共同的利益诉求，产生信任、互惠关系，进而形成公民参与网络。“合作各方在很多事务上就可以通过谈判和协商的方式来解决争端”②鄞益奋:《网络治理:公共管理的新框架》，《公共管理学报》2007年第1期。。

协调能力是影响公共服务协同供给的重要因素，它能够作用于协同供给的各个参与主体，具有很强的整合功能。当然，整合的前提在于对集体行动产生共同理解，充分共享各种信息。协调能力既包括协同者之间的利益协调能力，也包括协同者之间的信息共享能力。利益协调是协同者对集体行动共同理解的理性表达，有利于预防与化解协同过程中的冲突;信息共享则是保证整合功能发挥的重要手段。利益协调能力能够直接影响协同过程的有序性和方向性。通过利益协调能力，协同供给的领导者(在公共服务的供给过程中，领导者当然是政府部门)，正确感知不同参与者的目标与意图，知道谁的利益诉求和公共利益能够达成一致。通过“面对面对话(face－to－face dialogue)”，打破信息交流障碍，建立相互信任、共同理解、恪守承诺的协同关系，保证利益格局稳定、主体定位准确与互动过程有序。信息共享能力则会影响协同主体间的联系程度与工作效率。通过掌握有效的信息技术，协同主体能够掌握充分的信息资源，并且可以利用现代信息技术平台实现网络化的互动与耦合，不断提高主体间的互动频率，使协同网络保持紧密、有序的格局。而且，协同主体间顺畅的沟通状况与组织结构的扁平化趋势还有利于提高组织决策的科学性与有效性。

四、结 语

全球化和信息化的快速发展，使传统行政生态环境发生了质的变化。政府之间、政府与社会、政府与个人的关系发生了深刻的变化，传统的政府管理方式已经不能适应新的环境要求，一种新的治理范式越来越受到人们的期待。而在经济社会快速发展的背景下，人们对于公共服务的需求发生了很大变化，既有的公共服务供给方式不能很好地解决公共服务的供给问题，一种新的供给方式显得很有必要。因此，公共服务协同供给既是从理论发展角度的考量，也是对现实问题的回应。理解公共服务协同供给，需要基于公共服务的跨界性特征，以协同为内核，重点关注公共服务多元供给主体之间的协同关系。作为新型公共服务供给方式，公共服务协同供给无论在整体效用还是在个体效用层面均体现出独特价值，不仅能够有效回应公共服务的社会需求，还能够为供给主体带来诸多益处。而公共服务协同供给的实现，需要特别注意利益关系、社会资本和协调能力的影响，要妥善处理不同供给主体之间的利益关系，充分发挥社会资本的隐性作用，进而提升协调能力实现多元主体相互协作、共同供给公共服务的良好局面。