浅析行政不作为

摘 要：随着社会财富不断增加，民众法律意识逐渐增强，行政不作为问题愈发受到关注。本文旨在初步分析行政不作为基本问题的基础上，加深民众对行政不作为的认识。

关键词：行政不作为；作为义务；法律拟制

随着民众法律意识的增强，“民告官”的行政诉讼愈发常见，而这些案件大都涉及到行政不作为的认定问题。

关于行政不作为的概念，理论界主要有四种学说，分别是“申请说”、“法定职责说”、“实质说”和“程序说”。四种学说虽然各有侧重点，但比较后可发现四种学说都强调了一点，即行政不作为是行政主体应当履行却未履行相应的法定作为义务。这种作为义务以法律明文规定为前提，是一种有实现可能的作为义务，是行政主体在行使行政权力的过程中有能力和条件履行的义务，但正是由于行政主体未能及时的履行该义务，造成了行政相对人的实质损害。

一、行政不作为的特征

行政不作为主要有以下三个特征：

1.违法性

违法性是行政不作为最本质的特征，行政不作为不是单纯的权利放弃，而是对自身职责的忽视。行政不作为之所以能被起诉，就是因为行政不作为的违法性，因为行政主体在行使权力过程中，放弃了法律规定的其必须承担的职责，致使行政相对人利益受损。这种放弃是行政机关对自身职权的亵渎，是对自身法定职责的忽视，是一种严重的违法渎职行为。

2.隐蔽性

由于行政不作为的外部表现形式是消极的不作为而非积极的作为，因此，行政不作为具有隐蔽性。就目前而言，虽然我国民众法律意识不断觉醒，但总体水平依然不高，特别是对行政不作为这种非积极作为的侵权形式仍难以发觉，而行政机关之间责权不明、互相推诿的状态亦是造成此种局面的原因之一。通常情况下，只有明显的行政不作为直接造成了行政相对人的实质损害时，行政不作为才会被发觉，更不用说行政不作为侵害公共利益的情况了。

3.法律拟制性

法律拟制是将事实上没有行使职权的不作为状态拟制为法律上的一种作为状态。由于行政不作为的外部表现形式是消极的不作为，并没有积极直接的表现形式，但行政不作为具有违法性，要使行政不作为承担法律责任就必须对其进行法律上的拟制，把行政不作为拟制为与行政作为等同的作为形式。

二、行政不作为的构成要件

（一）主体要件

1.行政机关及其工作人员

行政不作为中最主要的主体就是行政机关及其工作人员。行政机关是指按照法律规定设立，依法履行国家行政职能的国家机关。行政机关工作人员是指依法选聘在国家行政机关工作，代表行政机关行使国家权力的公务人员。

2.法律、法规授权的组织及其工作人员

法律、法规授权的组织是指经法律、法规授权而以自身名义行使特定行政职权，并能独立承担法律后果的组织。法律、法规授权的组织工作人员是指经法律、法规授权行使特定行政职权的组织的工作人员，其在授权范围内的行为等同于国家行政机关工作人员的行为，均属行使国家行政权力的行为。

（二）主观方面

行政不作为的主观方面是指行政主体的主观过错，即故意或过失的主观状态。行政不作为的故意是指行政主体明知其应当履行某种义务而不履行此义务且希望或放任因自己的不作为导致的危害结果的发生。行政不作为的过失是指行政主体应当知道其所负的某种义务及不履行此义务可能导致危害结果发生却因疏忽大意没有履行该义务或因轻信不会发生危害结果而没有履行该义务。行政不作为的故意或过失是构成行政不作为违法性的基础，正是由于行政主体的主观过错，才使得行政不作为有可谴责性。

（三）有作为义务

作为义务是指行政机关在行使行政职权过程中，基于法律规定或特定事实产生的，要求行政机关依法作出某种行政行为的义务。行政不作为的构成必须以行政机关具有作为义务为前提。这种作为义务的来源可以是行政相对人的申请，也可以是法律、行政法规的规定，并且这一作为义务是具体的作为义务，而非抽象的作为义务。就目前我国行政诉讼受案范围而言，也只受理具体行政行为。

（四）有作为条件而逾期未作为

行政主体承担行政不作为责任的情况是行政主体有条件有能力及时履行自身承担的作为义务，但由于行政主体的故意或过失而未能及时履行的情况。如果行政主体没能履行作为义务的原因不是自身的过错而是客观原因造成履行不能，此时并不是行政主体的过错导致行政不作为，而是没有条件履行其所承担的作为义务，因此不成立行政不作为。当行政主体依法应当履行作为义务且有作为条件而未作为或未在法定期限内作为时，视为逾期未作为。

（五）有损害事实

行政不作为的损害事实其实是指法定损害事实，即仅包括法律明确规定的因行政不作为造成的损害而非一切行政相对人的财产或非财产利益损害。此外，该损害事实是行政相对人已经确实遭受的客观财产或非财产利益的减损或灭失，而非想象中或未来可能发生的损害。如果行政主体尚未造成现实的损害，则不存在承担责任的问题，而行政主体承担的责任也仅限定在因行政不作为造成的行政相对人的直接财产或非财产利益损害，不包括由此引起的间接损害。

（六）不作为行为与损害事实之间有因果关系

行政不作为行为与损害事实之间的因果关系是客观存在的，行政主体的行政不作为行为是原因，损害事实是结果，两者之间存在引起与被引起的因果关系。而此因果关系以行政主体的作为义务为基础，是行政不作为行为与损害事实之间的逻辑关联。当负有作为义务的行政主体不履行作为义务时，客观上催化了危险状态成为事实，损害事实因此产生，该行政不作为行为与损害事实也就产生了因果关系。

三、结论

随着经济的不断发展，政府职能也在不断扩大。目前，政府的行政管理行为已经深入到公民生活的各领域。行政不作为的问题务必引起相关部门重视，完善相关法律，健全相关制度，解决行政不作为的问题，保障人民合法权益。

参考文献：

[1]鲁智.行政不作为的国家赔偿责任研究[D].广西师范大学，2014.

[2]邹益群.行政不作为国家赔偿问题研究[D].兰州大学，2014.

[3]王雪.行政不作为国家赔偿问题研究[D].辽宁大学，2014.

作者简介：

王心怡（1991～）女，山东邹平人，南昌大学2014级（法学）法律硕士。