湖南省旅游业发展法制保障研究

袁婷婷

摘 要：2013年《旅游法》的颁布实施，可谓中国旅游发展的里程碑。随着社会经济的不断发展，旅游日益成为人们生活必不可少的休闲活动，《旅游法》的出台顺应了中国经济发展转型的大势，对促进旅游产业全面转型升级具有重大意义。值此背景，湖南省以《旅游法》实施办法立法为契机，旅游法制化进程正式拉开序幕，本文总结了湖南省旅游法制实施过程中的几大问题，从立法、执法两大层面为湖南旅游业发展的法制保障提出了建议。

关键词：旅游业；法制保障；实施办法

一、研究背景

近年来，随着全球社会经济的飞速发展，旅游业已成为全球经济中发展势头最强劲和规模最大的产业之一。旅游业，作为中国经济发展的战略性支柱产业之一，当前正处于快速成长期。在此背景下，湖南省作为旅游资源大省，紧跟步伐，旅游产业发展迅速，行业规模不断扩大，目前已成为拉动湖南省经济增长的支柱性产业之一。

2013年，湖南省旅行社营业总收入、旅行社实缴税金、旅行社组团和地接指标排名均进入全国前8位；星级饭店总数全国排名第7、利润总额全国排名第5、客房出租率连续在全国排名第1。进入全国旅行社年度百强企业湖南省最多时达到7家。2014年截至10月底，湖南省宾馆床位数达到1071183个，出租率达79.92%，国内旅游人次为29641.5万，同比增长18.47%，国内旅游收入为2181.52亿元，同比增长21.14%，创总收入达2216.38亿元，同比增长20.30%。

二、湖南省旅游法制现状及问题

然而，与旅游业繁荣发展的表象相比，湖南省旅游业的市场环境尚有待改善。2013年10月，酝酿了三十多年的《旅游法》终于出台，作为国内规范旅游行业的第一部专门法律，《旅游法》直击当前的旅游市场“潜规则”，着力净化市场经营环境，为旅游业的健康发展，提供法制保障。值此背景，湖南省积极开展《旅游法》实施办法的立法工作，本人随调研组走访湖南省14个地级市，从中发现以下几大问题：

1.“相关部门”主体多，涉旅案件处理缺乏统一性

由于旅游业的关联性、综合性的特点，旅游参与主体的活动范围广，除吃、住、行、游、购、娱等六大旅游要素部门外，旅游产业的外延还在不断向其他行业领域拓展，如畜牧业、地产业、节事会展、体育事业等。因而，除旅游局等旅游行政主管机构外，与旅游事业密切相关的政府管理部门，还包括工商、公安、税务、海关、外事、财政、物价、城建、宗教等多个部门。但从现实的行政管理工作来看，旅游景点、景区分属于建设局、园林等部门管理，餐饮、娱乐、购物等分属卫生、公安、工商、税务等部门管理，旅游交通安全又系交通、运管、交警等部门的职能，而作为旅游行政主管部门的旅游局，其管理对象仅限于旅行社、酒店两大部门，却要承担全部的保障旅游者合法权益的问责。涉旅案件的相关部门主体多，带来的是各部门管理职能有限，工作协调性差，执法力量单薄。尤其在部门利益导向之下，多部门的联合执法难，无疑又给了“踢皮球”现象合理的推责理由。

2.“零负团费”死灰复燃，形式合法掩盖非法经营

2013年《旅游法》实施伊始，五个“不得”以及严格的旅游劳动合同关系对旅游经营者的行为构成了有力调控，大多数旅行社摄于新法权威，纷纷调整产品利益链条，将价格回归阳光状态，“零负团”、低价团一时退出市场。然而，经过三个月的普法宣传期，某些旅行社逐渐掌握《旅游法》的同时，也在条文逻辑的空隙间，开始玩起了文字游戏。根据国家旅游局出台的关于《旅游法》第35条的解释，自费项目和购物问题，旅行社和旅游者可以基于诚实信用、自愿平等、协商一致的原则签订书面合同。于是，许多旅行社将解释误读为只要与旅游者签订了合同，安排购物店和自费项目就有了合法形式。而当前，不少旅行社在销售旅游产品时，将进店购物和自费项目列于合同附件，在旅途中通过“协商”与旅游者签订。于是，导游成为了其中的焦点角色，“零负团费”和低价团穿上了“合同”外衣，重新粉墨登场，“协商”之下的伪公正挑战着意思自治的良法初衷。

3.新型互联网旅游业态兴起，网络监管存漏洞

随着互联网产业的迅猛发展，旅游业迎来了触网转型升级的关键期。然而，由于发展尚为成熟，关于旅游电商的投诉不断增加，机票、酒店问题尤为凸显，如虚假宣传、退票费高、订单被更改或取消等，说走就走的旅行，一下子变成了“人在囧途”。此外，互联网大佬之间，“千亿红包”、“0元旅游”的促销大战也常常使得旅游市场变得更加“水深火热”，低价团大行市面，难以判定其低价合理与否，造成消费者认识不真实，不利于旅游者权益的真正保障。

与此同时，除携程、去哪儿、阿里旅行等在线旅游商外，不少在野的旅游从业人员利用QQ群、陌陌、豆瓣小组等即时通讯、交友平台，以自发组织的形式从事旅游招徕、接待等经营性活动，有的采取挂靠旅行社名义的做法，有的名为自发组织，实为为旅行社招徕游客，以所谓的协商下的集体行为守则，随意变更行程路线，或增加购物、自费旅游项目，旅游者的权利在其中几乎无法保障。这些都在一定程度上凸显了法律保障和监管的漏洞。

三、如何构建旅游业法制保障

1.博弈立法，强化服务型政府义务职能

立法调整的是人与人之间的相互关系，立法机制调整的是各利益主体之间的博弈关系，政府作为立法过程中利益博弈的重要参与者，同时扮演着参与人和中立人的角色。政府在代表公共利益的同时，还作为一个理性人，做出最符合自身利益的决策。过往行政主导立法之下，以政策导向谋取部门利益的行政机关常常借着地方立法追求部门利益，立法过程沦为行政权力主导下的利益分配形式，而不是多种利益、多元主体的言说空间。[1]

而今，随着社会主义法治进程的推进，立法主体多元、立法过程公开、立法程序正当应当成为立法工作的核心标准。立法者的重点应该是突出国家权力对公民權利的保障，从而实现管制型政府向服务型政府的转变。《旅游法》作为一部综合性法律，涉及主体多，内容细碎繁杂，需要各地方根据各自省情在实施办法中加以细化规定。如针对旅行社擅自减少服务项目、改变旅游日程，旅游客运汽车随意甩团、丢团，机票、酒店等订单被随意取消，景区商贩尾随兜售、强买强卖，致使景区秩序混乱等，除细化管理办法之外，还要强化法治思维的宣传和教育，疏通症结所在，解决内在经济矛盾冲突。同时还要关注内在的利益衡平机制，结合市场经济规律，加强政企沟通，减少因过多的行政干预而阻碍市场创新。

2.理顺体制，建立权责一致的综合执法体系

旅游执法困境，很大程度上来源于各行政部门在权、责、利之间的博弈。在过去的旅游执法实践中，各地方政府在旅游黄金周、重大节庆活动等旅游旺季期间，临时从旅游、消防、卫生、安监、工商、物价等部门抽调人员组成联合执法小组，对当地的旅游市场进行监督检查，一定程度上有利于旅游案件的快速有效处理。[2]但由于旅游联合执法临时性、松散性等特点，其执法力度有限，甚至会出现内部职权利益冲突，不利于旅游执法工作的常态化开展。

随着旅游事业的发展，如何形成一个权责一致、固定明确、联合高效的综合执法体制，加强旅游执法和工商、质监、商务物价等部门执法的联动性显得尤为重要。政府部门应该在其中发挥领导牵头的作用，同时增加旅游局的职能职权，在旅游事业管理中发挥其应有的作用。如建立旅游质监与行政执法部门的联动执法机制，成立由地方政府主要领导任组长的旅游综合执法领导小组，构建地方政府旅游综合执法领导小组、旅游综合执法机构的二元执法体系等。与此同时，综合执法还要从根本上解决执法权和协调配合性的问题，明确旅游综合执法的职能定位，从机构设立、人员、经费等方面对旅游综合执法给予法律保障。[2]

3.创新手段，建立旅游纠纷快速解决机制

在旅游活动中，法律关系受诸多因素影响，极易引发矛盾纠纷。随着大众旅游的深度发展，定制游、自驾游、散客游、户外俱乐部等多样化的旅游方式不断涌现，伴随而来的经济活动也日益复杂多元。旅游纠纷主体复杂、标的额小、时间紧迫，常常带来旅游纠纷处理上的技术难题。[3]例如旅游购物当中，由于旅游的异地性、暂时性特点，旅游者购买的旅游产品的质量常常和价格难以相称，加上退货维权成本高，旅游购物店商家无需担心店面口碑问题，旅游购物市场基本处于自由状态，不断侵害着旅游者的合法权益。

近年来，旅游速裁法庭作为创新试点，在实践中取得了很良好的效果。游客在吃、住、行、游、购、娱中，游客之间因侵权、债务等发生纠纷及其他涉及游客人身安全、财产关系而要求速裁的案件，均实现了当天立案、当天调处、当天兑现。与此同时，湖南省部分景区内部还将实现咨询、起诉、立案、调处、执行“一站式”服务，为游客搭建及时、方便、快捷、有效的协调平台，极大地方便了旅游者维权处理。此外，“互联网+”的理念也可融入旅游纠纷处理途径的开发，如建立网上投诉平台和仲裁调解机制，利用移动通讯设备等采集现场证据，实现诉讼双方远程对话等。

参考文献：

[1]许章润.从政策博弈到立法博弈_关于当代中国立法民主化进程的省察[J]政治与法律，2008（3）.

[2]胡撫生.旅游综合执法的发展及体制机制研究[J]旅游经济，2012（6）.

[3]唐茂林.论人民调解解决旅游纠纷的优势与制度创新[J]广西民族大学学报，2013（6）.