PPP：为江苏公共服务建设增添活力

周忠丽　凌霭如

在公共服务领域引入社会资本，有利于减轻财政负担，也有利于政府从繁琐的具体事务中解脱出来，集中精力做好监管者，从而提高公共事业的服务质量。同时，进入公共服务领域也为社会资本提供了获取稳定、可持续收益的机会。政府和社会资本合作模式（Pbuic-Private Partnership，简称PPP），是指政府和社会资本为提供公共产品或服务而建立起来的一种伙伴关系，这种关系通常由政府部门与企业通过正式的合同来确定，将政府的战略规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新优势有机结合在一起，构建公共产品生产模式的新型合作关系。江苏因经济较为发达，社会资本活跃，早在20世纪90年代，就率先在市政服务等领域引入PPP模式，吸引了一定的社会资本参与公共物品供给，多年来，积累了不少经验，值得认真总结。

项目选择精准

在合作项目选择上，选取付费群体相对稳定、价格调节机制灵活透明、投资规模较大的公共事业和基础设施建设，满足了社会资本合理的盈利预期。

在所有的PPP项目中，污水处理、垃圾处理等公共服务项目有稳定的用户付费，社会资本关注度较高，也更利于稳定运转。2009年，南京市政府决定将城北污水处理厂以TOT（移交—运营—移交，是PPP模式中的一种）形式与社会资本合作，金州环境集团以5亿元的价格从9家竞标者中胜出，获得城北污水厂30年的特许经营权。经营权转让后，产权仍由南京城建集团持有。经营权转让，理顺了政府与市场的关系，私营企业运营污水厂，政府回归监管者角色。巨额的转让费缓解了政府的资金压力，同时还提高了效率，2014年，财政部相关领导为此专门到该厂调研并予以了肯定。

目前，江苏运转良好的PPP项目多属于这类投资规模较大的项目，如常州新北垃圾发电项目，江阴污水处理项目，南京水环境综合整治项目。常州新北垃圾发电项目由新北区城建局、常高新集团和光大国际三方采用最新的PPP模式建设运营。常高新集团接受区城建局委托，采取公开招标方式选定与光大国际共同投资建设该项目，其中常高新占股40%。项目建成后，建设方在30年特许经营期内，通过向政府部门收取每吨垃圾54.5元处理费以及发电上网的收益，回收投资。

在成功实践的基础上，江苏省着力打造可复制可推广的PPP模式。为此，江苏省财政厅构建充实了全省PPP项目储备库，截至2015年5月底，入库项目达266个，总投资5145亿元，其中新建项目146个、存量项目120个。

制度保障有力

PPP项目离不开政府给予的多方面的政策支持，如法律法规、财政、税收、金融政策、土地使用等等。不同类型的PPP项目需要有不同政策的支持，并且，即使是同一个PPP项目，由于持续周期长，如基础设施项目，在建设期、运营期和转让期对于政策支持的需求也不尽相同。

首先是提供制度法规的支持。我省制定了《关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》等七项制度文件，为实施PPP模式试点示范项目提供了一定的制度保障。

2014年制定出台了促进金融创新发展的若干政策规定，规范政府资金管理，在构建PPP项目及签订PPP合同之前，财政部门就参与其中，评估并控制PPP的财政承诺，将政府PPP补贴承诺列入财政中长期预算，提升政府的履约率。此外，还为PPP项目提供融资支持，引导国际金融组织、外国政府贷款、金融机构贷款、专业基金、地方国债等投向PPP项目，降低项目融资成本，也降低政府债务风险。2015年，专门设立PPP融资支持基金，由省市县财政共同出资10亿元，吸收金融资本及其他社会资本参与，首期规模达到100亿元。制定《PPP融资支持基金实施办法》，明确基金通过股权、债权、担保等多种形式为全省PPP项目提供融资增信支持。

合作优势凸显

PPP项目主要目的是追求项目总体和长期效率的提高，强调政府与社会资本各尽所能、社会资本深度参与以及市场机制的作用。在实施中任何一方的短期或短视行为，都可能导致项目失败。因此，对于社会资本，要让其得到稳定合理、可预期的回报，这一点至关重要。财政部王保安副部长在南京城北污水处理厂调研时指出，PPP可以实现三赢：一是百姓受惠，服务水平提高了。二是政府职能回位，更有效地监督。三是社会主体，尤其是社会资本进入市场，壮大了民营经济。

太仓市政府医疗保险经办机构与商业保险机构合作开展大病保险，因其在缓解因病致贫、探索大病再保险方面的成功实践为业界熟悉，也是近年来江苏实施的PPP项目中，在实现政府与社会资本的合作共赢方面较为典型的成功案例。

2011年7月，太仓市人力资源和社会保障局通过公开招投标，以购买商业保险的形式与人保健康苏州中心支公司签订“社会医疗保险大病住院补充医疗保险”项目，双方合作为参保人员提供住院大额自付医疗费用的补偿。项目开展过程中，政府部门把“公共利益最大化”作为出发点，为基础项目核定价格、制定标准、统筹规划，而社会资本则负责设计、建设、运营、日常维护等运作环节，最终双方通过利益共享、风险共担机制实现双赢，并提高公共产品的投资效率。

这一项目的特点与优势在于，一是双方约定盈亏共担机制。基金出现较大亏损时，政府通过第二年费率浮动避免公司出现持续大额亏损。若基金当年出现结余，结余部分的50%返还医保基金。二是双方建立“医保住医院代表”制度、医院巡查制度。政府部门授权保险公司人员对定点医疗机构开展巡查，并对巡查发现问题进行处罚，降低医院不合作的风险。而保险公司人员则在医院一线开展巡查，记录发现问题并向社保部门报告，降低了政府部门经常存在的“人情困境”和“道德风险”。

项目实施四年来，太仓市报销大病医保二次补偿比例在基本医保基础上提高了12个百分点，四年来没有一个患者因为大病医疗费用导致全家纳入低保。项目的低成本运作，使得保险公司也成为受益者。在当地人力资源和社会保障局支持下，保险公司尽可能降低运营成本，实现了保本微利，扭转了过去参与补充医疗保险长期亏损的局面，初步形成了以市场运作为支撑的专业化经营模式。

近年来，PPP项目在江苏发展迅速，2014年底，财政部发布全国首批30个PPP模式示范项目，江苏9个项目榜上有名，投资总额527.6亿元，列入首批示范项目数和投资规模都居全国首位。但同时也应看到，相对政府在PPP项目上的热切来说，社会资本的回应仍较为冷淡，进一步推广PPP，有三个方面的问题应当重视。首先，必须加快PPP法律法规建设，明确权责边界，培育契约精神。其次，必须完善PPP项目融资机制，丰富融资工具。财政部门应加快推进完善PPP融资支持政策，更重要的是，应该在国家层面，引导银行等机构认可收费权质押、认可项目融资等PPP项目所倚重的融资方式，鼓励金融机构向PPP项目提供资金支持，以推动PPP项目顺利发展。再次，必须建立规范、系统的监管机制，积极培育第三方监督评估机构。□

（作者单位：中共江苏省委党校、浙江传媒学院）

责任编辑：刘卫东