加强和完善村民自治条件下的协商民主建设

安林瑞

国内外学界对协商民主的关注和研究各有侧重，大致可归纳为三种不同视角：一是认为协商民主属于一种民主的决策体制，或者决策形式；二是把协商民主看做是一种民主治理的形式；三是将协商民主理解为民主的团体组织或者是政府形式。本文将协商民主视为对选举民主的一种必要、有效和有益的补充，认为它属于民主的一种重要形式。[1]在我国村民自治的发展实践中，显然更多地强调选举民主，协商民主则被忽略或即使已运用却缺乏自觉性，因此，协商民主在我国村民自治实践中，不仅有引入的必要性，也存在必然的可行性。

一、协商民主：村民自治发展的必然性要求

（一）中国特色社会主义民主政治发展趋势的理论要求。协商民主倡导公平对话语境下的理性协商，选举民主则强调以票决的作用发挥为主，显然二者都包含在民主政治的含义框架内，因此，二者的有效互动和良性结合，是我国民主政治发展的应然趋势之一。在我国广大农村民主意识和民主基础薄弱的条件下，村民自治发展遭遇困境，要想实现农村基层民主建设的科学化，仅靠选举民主显然势单力薄，协商民主注重公民参与意识前提下的有效对话，这对于提升村民自治的效率和质量不无裨益。在我国村民自治实践中，民主选举、民主管理、民主决策和民主监督被认为是基层民主的四个重要环节和核心内容，每一项都有运用协商民主这种民主形式的空间。民主政治发展的一个基本要求是理性、平等基础上的公民有序政治参与，这正是协商民主的基本要素之一。目前，我国村民自治的发展遇到了一系列难题，迫切需要推进其广泛、多层发展，而协商民主的理念和内容与农村基层民主存在契合点，即平等性和直接性。

（二）我国优秀传统文化构建下的农村社会结构的自觉要求。我国古代文化历来强调建设“大同”社会，“和而不同”、“和为贵”等思想对农村社会的影响深远。因此，许多村庄是建立在地缘关系基础上，并靠血缘关系和亲缘关系组建起来的“熟人社会”，邻里关系的维系和改善以相互团结、相互信任和相互帮助为其主要特征，强调人与人之间的沟通和妥协，广大村民对此深信不疑且长久遵守。显然，这些都成为协商民主在村民自治中的有效运用提供了深厚的社会土壤和丰厚的精神资源。

（三）我国基层协商民主理念深入发展的理性呼应。协商民主在中国基层民主政治中的发展实践证明了它存在的合法性。随着市场经济的进一步发展，我国农村出现了许多与农民自身利益关系密切的社会问题，例如围绕土地问题发生的征地矛盾、村级集体经济薄弱甚至空壳、村级财务和账务不透明、农村贪腐等，这些严重影响了乡村关系，制约了农村经济社会的良性发展。为了有效改善村民自治质量、改善乡村关系，更好地维护农民利益，促进农村社会发展，许多地方党委实际上已经将协商民主引入了村民自治的实践，最典型的当属浙江温岭的恳谈民主。实践证明，这种形式很好地弥补了选举民主的不足，已为当地广大农民所接受，可见，村民自治实践中引入协商民主已经势在必行。

（四）广大农民政治参与意识的理性觉醒。公民政治参与意识的提高是和经济发展密切关联的。十一届三中全会吹响了家庭联产承包责任制全面实施的号角，高度集中的农村集体经济受到冲击，“乡政村治”的乡村关系格局逐步建立起来。国家在经济上放权为乡村政治的发展拓展了空间，农民的政治参与意识逐渐回归，国家权力和社会权利的良性互动推动农村基层民主政治在经济社会的发展中稳步前进。

（五）国家和地方党委、政府发展基层协商民主的意识自觉。农村基层民主的发展是我国民主政治建设中的薄弱环节，同时也是重点。我们一直在寻找一种能更好地推动其发展的民主形式，协商民主在实践中与选举民主相得益彰的推动显然是基层民主政治发展的福音，无论是国家层面还是各级地方党委和政府均看到了农村民主政治发展的这种潜力，各地不断涌现的“民主协商议事会”、“农村民主日”等都可以视为是协商民主在基层不同程度的实践。

二、协商民主在村民自治实践中的多维度思考

协商民主是符合我国国情的一种民主治理形式，我们不能照搬西方的民主制度。这一民主形式在我国民主政治实践中发展最充分的当属国家层面的多党合作和政治协商制度，充分体现和发挥了立法机构决策前的协商讨论；在地方和基层，有像温岭等地通过不同形式的制度平台扩大公民参与度的探索；在社会层面，各种形式的社会协商对话制度建设如民主听证会、网络论坛等也在为政府决策提供着不竭的动力。我国广大农村地区经济发展落后，如何在建设社会主义新农村的进程中，借鉴协商民主的制度设计，坚持从实际出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进协商民主的发展，使村民自治能在“管理民主”的框架内，发挥其强劲潜力，建立科学化的村民自治机制，培育新型农民、提高他们的基层治理能力和水平，完善农村基层民主政治，亟需我们长期坚持不懈的努力和决心。

（一）从农村经济发展和政治发展的关系角度分析

1.积极发展农村经济。以科学发展观为指导发展农村生产，提高农村经济发展水平，为协商民主、进而为农村基层民主的发展奠定坚实的物质基础。重视并发挥经济基础的决定作用是激发公民政治热情的基本动力。新形势下发展农村经济，必须首先立足于当地实际，挖掘和依托特色优势资源；其次，在城镇化建设加快的前提下，重视市场经济的发展要求，引导农民树立市场观念也是必不可少的；第三，由于许多农民的文化素质不高，政府必须适时适当地引导和规范，避免走弯路，壮大农村地区集体经济力量。

2.认真总结各地基层协商民主在推行过程中的成功经验。实际上我国许多农村地区尤其是发达地区在村民自治实践中都自觉或不自觉地引入和运用了协商民主的理念，我们应不断根据民主政治发展的现实需要认真总结成功经验，并与时俱进地做出理论指导，倡导各地在协商民主实施过程中的创造性运用。这一方面有助于民主政治本身的发展，另一方面对农村经济社会的良性发展大有裨益。

（二）从政治文化角度分析

1.加大关于发展协商民主的宣传和推介力度。建立科学的村民自治发展机制、发展健康的乡村关系是建设和完善我国基层民主与提高基层治理水平的核心内容。也是中国特色民主政治发展的题中应有之意。然而，通过调研我们发现，在一些落后的农村地区，许多农民对党在农村发展基层民主的政策方针和基本主张知之甚少。因此，各级地方党委理应担负起理论宣传的任务、做基层民主实践的代言人和领头雁。

2.加强民主法治教育，进一步提高广大农民政治参与的自觉性。农民政治参与意识不强的一个重要原因在于对必要知识和政策的缺乏，我们必须千方百计，利用各种媒体和平台大力宣传村民自治的必要性和基层治理的重要性。在我国农村地区，因为网络发展不均衡，基层干部要沉下身子、深入农户，采取群众乐于接受的方式，用通俗易懂的语言对广大农民进行政策普及；学校是宣传政策的一个重要平台，抓好农村青少年的民主法治教育，有利于提高农村和农民整体政治素质，驱逐封建思想在农村的影响，可以为发展农村基层民主提供强大的思想基础。

（三）从村民自治制度自身建设角度分析

1.建立完善发展农村基层民主的配套制度。民主的发展离不开制度建设的保障。协商民主由于其在农村基层民主发展中的起步较晚，导致其在农村的知晓程度较低，许多相应的配套建设相对落后，因此，为了营造在村民自治实践中发展协商民主的良好环境，必须制定一系列制度，包括关于乡村协商民主制度、乡村居民选举等辅助的法律法规。

2.建立健全协商民主引入村民自治的制度机制。协商民主在村民自治实践中的有效推进，有赖于进一步明确其发展范围，应根据我国农村实际情况和村民自治发展程度，在以下范围内同步推进协商民主：村务管理中的协商、村规民约制定和实施过程中的协商、村民会议和村民代表会议中的协商、乡镇和村的协商、村委会和村党支部之间的协商等。

（四）从体制创新角度分析

1.梳理和理顺各种村民自治实践中的关系。村民自治实践牵涉到多方面、涉及到各种利益，唯有梳理清楚，分层、分布有效解决，方能收到实效。一是乡镇党委、政府和村委会的关系，二者本应是指导与被指导关系，但实践中往往变成了领导与被领导关系，亟需规范；二是村党支部和村委会关系在一些地方存在紧张情况，划清二者的职责权限非常必要；三是村干部和村民关系，这是党群和干群关系在基层的重要体现，许多地方村干部和村民之间存在不信任、不理解的情况。

2.深入进行农村基层体制和农村治理改革。一方面，乡镇党委和政府要转变观念、进一步树立为民服务的意识，在村委会选举和村级事务的管理中，坚持少插手、少干涉，还权于民，激发农民自我管理、自我服务和自我监督的积极性；另一方面，良好的基层治理机制和模式为村民自治的完善和乡村关系的改善无疑具有保障性作用，组织一批基层精英在国家的指导下建立良好的基层治理机制和秩序显得尤为重要。

（五）从基层民主协商实现途径角度分析

当前，基层协商民主取得了一定的发展，然而，要建成一个科学健全的基层协商民主机制和治理却是一个复杂的系统工程，需要我们不断拓展基层协商的空间，丰富基层群众参与民主协商的形式和方法。

1.持续推广乡村两级“民主恳谈会”。积极推介全国各地成功的模式，总结他们的经验，结合当地实际，创新性发展引入协商的机制和方式，加强乡村之间的平等对话和有效协商，逐步建立全民广泛参与的基层治理和民主发展机制。

2.建立新闻媒体在基层协商中的参与制度。发挥广播、电视、网络、报纸等新闻媒体的作用，一方面宣传政策、推介典型、介绍经验，另一方面听取民意、反映动态，促进各级政府与公民在基层治理和民主发展过程中的有效对话和良好沟通。

3.建立村民自治实施情况社情民意反映制度。在基层治理和民主发展实践过程中，积极探索建设和发展群众喜闻乐见、并可迅速家喻户晓的农村重大社会事项公示、社会听证和专家咨询制度，充分发挥协商民主的公平对话和理性决策作用，推进决策的科学化与民主化。

4.探讨推进发展“电子治理”。在一些经济比较发达、基础设施建设比较完善的农村地区，探索“电子治理”方式，拓宽党委政府和民众的对话途径，提高决策效率。[2]

[注释]

[1]1998年，哥伦比亚大学社会科学教授乔·埃尔斯特在其主编的《协商民主》一书中提出，作为一种政治决策机制，协商民主是对选举民主的一种有益补充。

[2]王雅楠，宋博，杜仕菊：我国基层协商民主的困境与出路[J]，《上海社会主义学院学报》，2011年第1期，第44页。

基金项目：2014年甘肃省社科规划项目《协商民主视角下甘肃省乡镇政府与村民自治关系实证研究》（项目批准号为14YB126）。■