流域生态补偿政策模式的效果比较研究——基于闽江与赣江水质数据的实证分析

孟 华

（厦门大学 公共政策研究院，福建 厦门361005）

一、引 言

流域水污染问题作为跨区域公共事务治理中的一大难题，受到了政府与民众的极大关注。本世纪初，我国各级政府开始通过流域生态补偿政策解决流域水污染问题。在此期间，各地根据自身的情况，不断摸索实践，实施了不同的生态补偿政策，相应构建了多元化的流域生态补偿模式。［1］这些不同的生态补偿模式，从主体上看可以区分为政府补偿、市场补偿与社会补偿［2］，从生态补偿客体的差异性出发可以划分为流域跨界断面水质生态补偿与水源地保护生态补偿［3］，根据生态补偿资金来源不同可以划分为上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式、政府间财政转移支付的流域生态补偿模式、上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式以及基于出境水质的政府间强制性扣缴流域生态补偿模式［4］，也有人根据生态补偿标准的设计特征将其划分为基于流域跨界监测断面水质目标考核的生态补偿标准模式、基于流域跨界监测断面超标污染物通量计量的生态补偿标准模式、以及基于提供生态环境服务效益的投入成本测算的生态补偿标准模式。［5］

生态补偿政策的设计差异肯定会带来不同的政策效果，比如在不同的生态补偿模式下河流水质改善的程度或许会出现显著差异。问题是，相比之下，到底什么模式更有可能产生良好的政策效果呢？对于这一问题，目前学术界进行了一些尝试性的研究。高玫认为，政府补偿、市场补偿以及社会补偿各自有其优缺点，需要针对跨界大型流域、跨省中型流域以及小型流域的特点，组合使用三种不同的生态补偿模式。［6］程滨、田仁生、董战峰的态度更为明确，他们指出，与只考虑水污染物浓度因子与水量因子的流域跨界监测断面水质目标考核模式相比，流域跨界监测断面超标污染物通量计量模式还考虑了水体的纳污能力，所以更为合理。［7］不过，以上学者的关注点是模式本身的设计差异性，并非模式效果的差异。马莹的研究向前推进了一步，她通过模型建构，专门比较了横向转移支付补偿与异地开发模式的激励相容性，认为两种方式的激励相容度大小程度具有不确定性，横向转移支付方式的激励度和相容度受到认可度的影响，异地开发模式的激励度与相容度则受到费用比例和减排成本比的影响。［8］可惜，作者并未通过实证数据验证其所建构的模型。真正通过实证数据比较生态补偿政策效果的是Can Liu，Jinzhi Lu ＆Runsheng Yin，他们分析了几个农业重点项目对农民收入的影响，发现坡地保护项目对增加农民收入产生的影响最为突出，野生动物保护区和自然保护区建设项目所产生的影响却是负面的。［9］可是，他们的研究涉及的并非流域生态补偿政策。国外学者在环境保护政策的评估中通常会涉及对不同政策实施策略的效果比较。

本文力图以江西赣江流域和福建闽江流域为基础，对比福建与江西所采用的两种不同生态补偿政策下的水质变动情况，从而通过政策影响评估确定哪种生态补偿方式效果更为突出。选择闽江与赣江作为比较分析流域生态补偿政策影响差异的基础，主要是因为河流水质既与人为因素造成的污染相关，还受到自然条件的极大限制。生态补偿政策所要干预的主要是人为因素造成的水质污染，这就要求在进行比较分析时必须控制自然条件的客观影响。赣江与闽江分别是江西与福建境内的第一大河，两省纬度基本一致，且都处于山地众多、水系发达的地带，雨季降水方面的条件大致相当，基本可以排除河流枯水期、丰水期与平水期的客观影响。因此，选择这两大河流进行比较，可以较好地排除自然条件的干扰，相对客观地检测出不同的生态补偿方式所产生的政策影响差异。

二、闽江流域与赣江流域生态补偿政策的差异性

福建省在闽江流域实施的流域生态补偿实践开始于2005年。根据《闽江流域水资源保护规划》的要求，闽江流域推行受益地区、受益者向水环境保护区、流域上游和水环境保护项目建设者提供经济补偿，建立受益地区对保护地区的补偿机制；同时上游排污对下游地区造成污染事故的，上游地区应当承担赔付补偿责任。［10］补偿以达到功能区水环境质量标准为基础，当省控断面和跨地级市断面的功能区水质超标时，由上游给予下游补偿，反之，当断面水质指标值优于控制指标时由下游给予上游补偿。除了上下游之间基于水质达标情况实施的城市间补偿外，在福建省环保厅的倡导下，闽江流域各地级市还设立了闽江流域整治专项资金，福州市每年安排1 000万元，三明市和南平市每年配套500万元，形成专项整治资金并由省财政设立专户进行管理，用于三明和南平段的流域整治。同时，省发改委和省环保局每年各安排1 500万元用于流域水环境综合整治项目。这些专项资金主要用于保障环境监测和自动监控系统所需的费用，同时重点支持清洁生产、发展循环经济、实现资源综合利用的养殖污染治理、城市污水和垃圾处理等项目。［11］

江西省2008年底在赣江流域推行生态补偿政策，政策的主要特点是专门针对源头保护区进行奖励。自2008年开始，每年由省财政安排专项资金实行“以奖代补”的生态补偿机制，对赣江等五大河流和东江源头保护区所在的12个县的生态环境保护工作实施奖励。补偿资金的30%按保护区面积分配，70%按出境水质分配，出境水质低于Ⅱ类标准时将被取消补偿资金。同时，奖励资金的发放还依据环境污染与生态破坏事件的发生情况设置了扣罚条款，在保护区内新建影响和破坏生态环境的项目或发生特别重大环境污染事件（Ⅰ级）的县将被扣除100%的奖励资金；发生重大环境污染事件（Ⅱ级）的县将只能得到30%的奖励资金；发生较大环境污染事件（Ⅲ级）的县将被扣除50%的奖励资金；发生一般环境污染事件（Ⅳ级）的县将被扣除40%的奖励资金。［12］奖励资金的总额从2008年的5 000万元，调整为2009年的8 000万元，2011年达到1.352亿元。［13］基于这样的生态补偿政策，江西省要求在2010年赣江地表水水质达到Ⅱ类以上，2015年水环境质量得到明显改善。［14］

对比闽江与赣江之间的生态补偿政策，不难发现二者在水质标准、补偿资金来源以及政策对地方政府行为的约束力等方面存在着明显的差异性。

首先，在水质标准上，除源头外，江西赣江的水质标准要求明显高于福建闽江。闽江的水质标准高低取决于流域各功能区的定位，当达到功能区水质标准时，就可以获得补偿资金。而根据我国《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）的相关规定，依据地表水水域功能和保护的目标，水域功能划分为五类：Ⅰ类主要适用于源头水和国家自然保护区，Ⅱ类和Ⅲ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地，Ⅳ类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区，V 类主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。闽江除了一个源头水要求Ⅰ类之处，大多数功能区的水质要求应该是在Ⅱ、Ⅲ类甚至以下。相比之下，江西对赣江水质的要求统一采用Ⅱ类标准，要求只有在出境水质达到Ⅱ类及以上时才能得到补偿资金。这就意味着，闽江除源头水质要求高于赣江外，大多数条件下，赣江水质要求要高于闽江水质要求。 其次，在补偿资金来源的稳定性上，江西赣江优于福建闽江。在我国现有财政体系下，上级财政的资金来源稳定性通常好于下级财政。江西赣江生态补偿的资金来源于省财政，资金来源具有相对的稳定性。相比之下，福建闽江的生态补偿资金主要依赖于各地级市财政，一方面上下游地级市之间实施生态相互补偿，另一方面，各地级市还需要再安排资金形成专项资金用于对上游与水源地的生态保护。专项资金实施强制性的资金摊派，有明确的省政府文件保证资金筹集到位，资金来源的稳定性相对较高；相对而言，上下游之间的补偿虽然有一定的政策要求，却并未像专项资金那样有明确的文件规定，明显依赖于上下游地方政府之间的合作意愿，其资金来源具有明显的非稳定性。

再次，在政策对流域上游地方政府行为的约束力上，福建闽江要优于江西赣江。对于福建闽江流域来说，因为存在上下游相互补偿的机制，在功能区水质达标的情况下，下游要补偿上游，而在水质不达标的情况下，上游则要补偿下游，这种双向补偿的制度安排对于上游地方政府形成了双重的激励约束作用，对地方政府行为的约束作用更强。而在江西赣江流域，生态补偿采用的是以奖代补方式，出境水质达到Ⅱ类标准时上游政府就可以拿到奖金，低于Ⅱ类标准时则只会导致奖金取消，并未有进一步的惩戒，因此，上游地方政府受到的是单向的激励约束。与福建闽江的激励惩戒并存的机制相比，约束力相应减半。 由于江西赣江的生态补偿政策在水质标准要求以及补偿资金来源稳定性这两方面都要优于福建闽江，而福建闽江的生态补偿政策优势只是政策对地方政府行为的约束力更强一些，因此，从理论上讲，具有两方面政策优势的江西赣江水质改善情况应该比闽江更为明显一些。但是，两江在源头水质的具体要求上的不同则可能导致闽江在源头水质改善方面取得更为明显的成绩。据此，可以提出以下研究假设：

假设1：江西赣江的生态补偿政策所导致的赣江水质改善整体上将比福建闽江的生态补偿政策带来的闽江水质改善更为明显。

假设2：在源头水质改善上，闽江优于赣江。

三、方法与数据

对于水质的界定，各地环保部门通常都是以国家的《地表水环境质量标准》作为依据，通过测量地表水中一些元素的含量确定水质的等级。江西与福建两省同样采用这样的水质标准并通过省环保厅的网站对数据进行公布。福建省环保厅提供了水质的年报、季报以及周报，江西省环保厅提供的是水质的年报、月报与周报数据。不过，年报数据中，江西省只有2010～2012年的数据；周报数据中，福建省则有较多的数据缺失。同时，水质变化由于较多地受到季节性降水因素的影响，用年度或周度数据也不能很好地反映出这种变化，因此，本研究将分别采用月度数据和季度数据，季度数据用以观测政策对全流域水质产生的影响，而月度数据则重点考察源头水质在政策影响下的变动趋势。

在季度数据方面，根据福建省《环境质量状况季报》，闽江水质的报告指标为断面Ⅰ-Ⅲ类水质所占比重，相关数据可以上溯至2006年第一季度。江西省的水质数据只能依据月报数据进行汇总转换为季度数据。不过，江西省的水质月报并非直接汇报Ⅰ-Ⅲ类水质所占比重，而是分别汇报了各省控断面的水质类别，因此，在季度汇总时，还需要通过计算一个季度内达到Ⅰ-Ⅲ类水质的赣江省控断面数量占赣江省控断面总量，计算出赣江Ⅰ-Ⅲ类水质所占比重的季度数据。同时，由于江西省《环境质量状况月报》开始于2008年第三季度，因此，两大流域的数据统一从2008年第三季度开始收集。鉴于本文研究的目的在于测量政策对水质产生的影响，因此，季度数据关注的是水质的变化程度，而非原始水质数据。同时，考虑到水质变化受季节性因素的影响较大，笔者对两组季度水质数据都进行了季节性差分以反映政策结果。在对数据进行季节性差分处理后，两项政策效应的比较就从2009年第三季度开始，此时两大流域都已经实施了生态补偿政策，政策间的比较就重在揭示政策实施对水质变化所产生的影响是否存在显著差异。 在月度数据部分，本研究搜集了每月两江重点监测断面的水质等级数据。赣江月度数据来源于《江西省环境质量月报》，月报早期报告了4个重点监测断面的数据：自来水厂、新庙前、生米和滁槎，其中自来水厂断面是处于赣江流域最上游的断面，其水质情况可近似视为源头的水质情况。闽江月度数据来源于《福建省水质周报》，周报早期报告了3 个重点监测断面的数据：水汾桥（三明-南平断面）、闽侯竹岐（南平-福州断面）和长乐白岩潭（闽江入海口），其中的水汾桥断面则大致代表了闽江的源头。由于断面月度水质数据用于比较源头水质变动情况。因此，本研究只选取赣江的自来水厂数据和闽江的水汾桥数据。两江源头月度数据起始点和终结点的选择原则是：起始点选择政策开始前一个月的数据作为初始数据；数据终结点定于2015年9月。两组月度水质数据之间的比较主要关注总体的影响趋势，即水质等级的大致变动趋势。笔者将以第一个数据（政策前）为参照点，分析后续数据（政策后）与第一个数据的差异，从而观察政策产生的影响。

本文在SPSS17之下对数据进行分析处理，针对两江流域生态补偿政策的差异主要通过单变量描述统计以及独立样本的T 检验加以辨别。

四、研究结果

（一）两江源头监测断面水质等级变动差异

表1是两江源头监测断面水质等级的数据。根据赣江自来水厂的监测数据可以看出，自来水厂断面水质最初的等级为Ⅱ类水质，该断面水质等级虽然在政策实施后的一年半时间内得到一定程度的提升，出现了三次Ⅰ类水质，但是，在观测时间内，Ⅲ类水质出现的频率高达43次，与初始水质持平的机会达到了37次，因此，总体来说，政策并未促使源头水质明显改善。相比之下，闽江源头水质的变化相当明显。水汾桥的初始水质为V 类，之后的一年半时间里水质缓慢改善，并逐渐稳定下来，虽然在2011和2013年夏季连续出现过几次Ⅳ类水质，但在整个观察时间段内，水汾桥水质未出现过下降情况，大多数时间都达到了Ⅲ类或者Ⅱ类，这两类水质的占比达到了77%以上，因此，闽江流域的政策效果相当明显。

（二）两江流域总体水质变动差异

图1是处于不同流域生态补偿政策下的赣江与闽江总体水质季节变化折线图。根据这一折线图，我们可以非常清楚地看出，赣江与闽江的水质季节变化趋势有着相当明显的差异性。首先，从水质变化的波动趋势上看，闽江水质季节变化的波动明显小于赣江。除2011年第二季度和2012年第二季度的两次较大波动绝对值超过了5%以外，闽江其它时间点的水质季节变化都在5%之内，变动趋势相当平稳；赣江的水质季节变化却表现出了极为明显的振荡性，波动的最大幅度达到了35%，除了少数时点如2009年第四季度至2010年第二季度之外，其它时间点的波动幅度都相当剧烈，不过，总体上看，赣江的这种水质季节变化波动趋势逐渐走向收敛。其次，从水质季节变化的总体水平上看，赣江水质变化好于闽江的时间节点更多，且变动的程度也更为明显，显然，赣江水质变化的总体水平要高于闽江。

表1 两江源头监测断面水质情况

图1 赣江与闽江水质季节变化折线

根据两大流域的水质总体水平与波动趋势，我们大致可以得出这样的结论：与福建省流域生态补偿政策对闽江水质变动产生的影响相比，江西省流域生态补偿政策对赣江水质变动产生的影响更为明显和强烈。但是，图1所展示出的政策效果差异是否具有统计上的显著性呢？

通过对闽江与赣江水质季节变化数据进行独立样本的T 检验发现，在方差齐性的情况下，不同的流域生态补偿政策对赣江与闽江水质的影响在95%的置信度下具有统计显著性。赣江水质的季节性变化水平在均值上显著高于闽江，两者的均值差距超过了4个百分点（见表2）。因此，两大流域之间在生态补偿效果上表现出来的差异并非是样本选择导致的，而是具有统计显著性的差异。

表2中值得关注的一点是，两江流域水质季节差分数据的均值都是正值（赣江=4.332 0，闽江=0.036 0）。这暗示着，生态补偿政策在两大流域都阻止了水质的恶化，促进了水质改善。

表2 闽江、赣江的水质季度变化的独立样本T 检验结果分析

五、讨论与建议

根据数据分析的结果，江西赣江的生态补偿政策效果整体上优于福建闽江，但是，在促使两江源头水质改善方面，闽江的生态补偿政策效果更为突出。这一研究结论验证了本文基于江西赣江与福建闽江的生态补偿政策的差异性而提出的研究假设。

如果我们具体分析两大政策在设计与实施上的差异性，就会发现，这种政策影响的结果差异是很容易预测的。从江西赣江的政策优势来看，其水质标准要求高于福建闽江是相当客观的，江西省财政的资金来源具有明显稳定性且数额不断上调也是客观事实，这两项政策设计保证了江西赣江生态补偿政策的优势。相比较而言，闽江的政策优势所体现出的政策对地方政府行为的约束力有着很大的不确定性。一方面，赣江流域地方政府为了获得以奖代补的资金也有调整地方政府行为的冲动，从而在一定程度上削弱了闽江的政策优势；另一方面，福建闽江流域上下流之间的生态补偿政策对相关地方政府行为的约束力受限于地方政府对支付生态补偿资金的主观意愿。当这种资金支付有强大的外界压力（主要是来自省政府）时，补偿资金支付的主观意愿就可以被忽视，政策的行为约束力就很强；如果外界压力较小或者欠缺有效的资金未支付的惩戒机制，补偿资金支付的主观意愿会发挥明显的支配作用，这时流域水质就无法通过资金补偿得到改善，政策对地方政府行为的约束力将明显下降。事实上，福建省领导推动下建立的闽江生态补偿机制在确保各地方政府上交给省财政的专项资金方面是有保障的，但是，上下游之间相互补偿的保障体系却很薄弱。这是因为，2005年出台的《闽江流域水环境保护规划》虽然明确了闽江流域设立流域整治专项资金与上下游环境保护补偿机制［15］，但是，从之后的政策落实情况来看，有关流域整治专项资金的省政府文件数量颇多，而且，还将水环境保护绩效考评的结果与专项资金的发放挂钩［16］，上下游环境保护补偿机制却并未发布任何确保政策实施的省级文件。因此，闽江上下游环境保护补偿机制的具体实施完全依赖于各地方政府的自觉性。这种情况导致上下游相互补偿政策在理论上应该具有的对地方政府行为的约束力，无法在现实中很好地体现。在此意义上，福建闽江生态补偿政策的优势在现实中被极大削弱，从而促使江西赣江的政策优势更为突出。也就是这样的政策优势差异确保了江西赣江水质整体变化情况明显好于福建闽江。

对于源头水质改善中闽江的政策效果更好这一点，我们可以有两种解释。第一种解释是，正如政策差异性比较中所指出的，闽江的水质要求是根据功能区来区分的，源头水质的要求是Ⅰ类水，而赣江水质的要求是统一的Ⅱ类水，这种水质标准要求上的差异性，对地方政府的水质保护目标产生明显的限定作用。第二种解释与初始水质有关，因为我们的观察是以初始数据为基点，而初始数据受到两省水质数据报告结果的限制，只能用政策实施之前一个月的数据作为初始数据。就两江的初始数据时间截点来看，闽江的数据截点为4月份（枯水期），赣江的数据截点为10月份（丰水期），时间不同对水质的影响也不一样，闽江的初始数据相应会比较低，而赣江的初始数据相应会比较好，这也可能会造成政策结果的不同。不过，考虑到闽江源头政策实施之后的观察时间段内再未出现过低于Ⅳ类的水质，可以确定政策还是发挥了相当大的效果。

赣江与闽江生态补偿政策效果比较的结果表明，在当前条件下，纵向财政转移支付模式比横向生态补偿模式的效果更为明显。流域所在地的地方政府更希望通过上级政府财政转移支付解决流域生态问题，而不是将希望寄托于相互间的生态激励与补偿，这明显地受到了地方主义自利心理的影响，与中国长期以来中央控制地方、地方相互孤立态势的传统是分不开的。在流域生态补偿实践框架下，自利的地方政府既希望以财政上缴的现实为依据从上级财政资金中多分得“一杯羹”，又希望避免因流域生态问题向同级地方政府提供财政补偿，从而导致纵向转移支付更受地方政府青睐，实施空间更大，效果也更明显。这一点明显呼应了我国当前流域生态补偿的现实困境。根据李忠峰和全来龙等的报道，当前中国省际之间的流域生态补偿相当难以开展，跨省河流的生态补偿实践中，地方通常寄希望于中央财政的转移支付。［17-20］2012年底我国内地首例省际间的流域生态补偿即浙江与安徽就钱塘江上游新安江安排的生态补偿，虽然有中央部委的干预，但是，生态补偿机制的形成也是困难重重。［21］更多的生态补偿实践是在省内进行的，而且省内的主要补偿形式基本上都与省财政的转移支付有关（比如浙江、江西等），至少部分地与省财政相关（如福建）。真正上下游之间对等实体之间的生态补偿机制在中国生态补偿实践中相当难以出现并发挥实效。因此，本研究的结论也是对这种流域生态补偿困境的印证。

值得注意的是，虽然本文通过数据揭示了两大政策实施后闽江与赣江的水质变动差异性，可是，对于这一政策测量结果还是需要持相对谨慎的态度。这主要是因为，由于数据获取困难，本研究的评估方案存在着设计上的局限性。

首先，本研究采用的事后比较方法对于准确测量出生态补偿政策间的效果差异性作用有限。要准确断定两大政策的影响到底孰优孰劣，理想的政策评估设计方案是，将两大流域在生态补偿政策前后的水质变化效果进行纵向与横向的比较。然而，由于无法获得江西赣江政策前的相关水质数据，笔者只能对政策后的变动情况进行流域间比较，这样就无法完整、准确地反映政策的全部效果。毕竟事后的比较很难排除这样的可能性：政策实施前两大流域水质变化可能与政策实施后的趋势与差异很不相同，如果将那些情况考虑进去，或许会影响到最终的政策效果评估结果。

其次，本研究在对一些干扰因素的控制方面还存在着设计上的乏力。虽然笔者在研究中尽可能通过地域的选择来排除一些自然条件因素如气候变化［22-23］的影响，而且，数据进行差分处理时采用的季节差分也能够较好地与河流不同水期的划分相吻合，但是，影响河流水质的因素是相当复杂的，所有导致河流污染元素数量变化的因素，如流域内工业发展程度以及排污量、养殖业的发展程度［24-25］、污水处理设施的完善程度［26］以及森林砍伐［27］等人为因素，都会明显影响河流水质，而这些因素在不同流域间的分布与影响是不同的。虽然生态补偿政策就意在控制此类人为因素的影响，但是，地域不同，经济发展条件不同，这些因素的影响也不同。如果能够在研究中将这些因素加以控制或者作为中介变量考虑到研究中去，政策效果比较的结果将会更为准确。但是，在将赣江与闽江进行配对比较时，由于数据获取难度较大，笔者并未对这些因素加以控制，因此，两大流域水质变化数据之间所展示出的差距难免有其它干扰因素的影响掺杂其中。闽江水质变化均值为负就在一定程度上说明，一些负面的干扰性因素应该对政策效果产生了冲抵作用。根据福建省的生态补偿政策，闽江流域对于水质的保护是一项综合性工作，既涉及到对工业、养殖等排污行为的控制，也包括加强森林水土保持和推进污水处理厂建设。但是，在政策实施后的数据截取期间内，闽江的水质总体趋势却是下降的，说明政策实施后的这段特定时期内，一些不利于水质优化的因素发挥了较大的干扰作用，极大地牵制了政策效果的发挥。

虽然本研究在评估方案设计上没法做到完美无缺，但是，目前的研究结论仍然能够帮助我们描绘出有助于提升河流水质的生态补偿政策的特征。

首先，生态补偿政策下水质要求应该设置得尽量高一些，以确保产生更好的督促作用。目标能够对人类的行为产生特定的激励作用，水质目标设置也能对地方政府行为产生督促作用。在水质目标实现过程中，地方政府的努力程度取决于目标与现实能力之间的张力。如果张力过小，对地方政府行为趋动力不足，就无法产生预期的行为；如果张力过大，则有可能令地方政府产生目标不切实际的畏难情绪，短期尝试之后就放弃努力；只有目标够高且努力之后能够实现，才能促使预期的地方政府行为发生。生态补偿政策的设计者在设置水质目标时，关键就是要在水质目标与现实能力之间寻求一个恰当的节点，保证这一节点所带来的张力足够大且处于地方政府努力之后的可控范围内。

其次，生态补偿政策下补偿资金的来源要具有一定的稳定性。只有资金来源稳定，生态改善行为才能够得到持续的激励。在当前背景下，资金来源的稳定性通常意味着资金由省级财政甚至中央财政来保证，这种上级政府的财政转移支付与流域范围内下级政府的财政相比较，确实具有更强的财政稳定性。不过，生态补偿政策下过于依赖上级财政转移支付已经受到世人的诟病。［28］因此，完善的生态补偿机制的设计重心在于保证资金来源的稳定性，而不在于资金来源于哪级财政。在当前的财政体制下，上级财政的财源充足，确实更易于保证生态补偿资金来源的稳定性，横向生态补偿机制的建立受限于下级政府财政资金的不充足，环境保护很容易沦为“赔本买卖”。如果地方政府能够尽可能地突破横向补偿资金来源的不稳定性，那么，横向生态补偿政策也有可能带来期望的政策效果。

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［10］［15］福建省人民政府办公厅.福建省人民政府办公厅转发省环保局关于闽江流域水环境保护规划的通知［EB／OL］.（2005-05-20）.http：／／www.fujian.gov.cn／.

［11］福建省人民政府办公厅.福建省人民政府办公厅关于加强闽江流域水环境综合整治工作的意见［EB／OL］.（2005-05-19）.http：／／www.fujian.gov.cn／.

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