全国学会在决策咨询工作中应发挥的作用及影响因素分析*

付　烨　侯米兰　齐志红（中国科协学会服务中心，北京100081）

全国学会在决策咨询工作中应发挥的作用及影响因素分析*

付烨侯米兰齐志红
（中国科协学会服务中心，北京100081）

本文主要采用文献法、问卷法、座谈法等研究方法，通过介绍中国科协所属全国学会决策咨询工作现状，总结全国学会开展决策咨询的优势及应发挥的作用，归纳决策咨询工作流程，分析影响全国学会优势作用发挥的因素，并提出相关对策建议。

全国学会决策咨询作用影响因素

中国经济进入中高速发展的新常态，人力成本低廉等传统优势逐渐丧失，发展动力由要素驱动向创新驱动转换，急需经济社会结构优化升级，打造创新引擎，激荡创新活水。中央印发《关于加强和改进党的群团工作的意见》、《关于加强中国特色新型智库建设的意见》等文件，指出新形势下科协组织工作的重要性。中国科协所属全国学会应该把握群团发展契机，充分发挥科协联系科技工作者这一科技创新主体最紧密、最直接的优势，通过中国科协这一有效的畅通渠道，破解国内外政策问题日益复杂和技术化、科技体制机制改革进入攻坚期、创新活力难以激发等现实问题，服务创新型国家建设亟待完善的决策科学化、民主化。

一、中国科协所属全国学会开展决策咨询的工作现状

中国科协所属204家全国学会、协会、研究会（以下简称学会），组织覆盖绝大部分自然科学学科和广泛联系各行业、各领域的科技工作者。多年来，通过中国科协、相关产业部门自行立项等多种渠道开展决策咨询工作，取得了一定的成绩。尤其是2011年以来，在中国科协推进国家级科技思想库建设过程中，通过学术会议、成果提炼和2049年的“中国科技与社会愿景展望”等项目，紧紧围绕科技经济社会发展中的重大问题开展调查研究，进一步提升了决策咨询的质量和水平。近年来学会开展的决策咨询工作内容大致可分为以下几个方面：

在为国家经济、社会发展决策服务的宏观层面上，学会开展的决策咨询工作：一是从技术角度对经济社会发展等热点难点问题进行现状调研、建言献策。如中国老科协《关于积极发展我国海水利用的几点建议》被列入“十二五”规划。二是积极参与立法咨询工作。中国环境科学学会自行立项，组织专家参与《中华人民共和国环境保护法》修订工作；中华预防医学会参与《中华人民共和国中医药法（草案）》、《公共场所控制吸烟条例》等法案的修订工作。

在为行业、学科或区域发展服务的中观层面上，学会开展的决策咨询工作：一是针对学科发展、产业发展、人才需求、科技愿景的预测，分析和展望。如中国机械工程学会设计的《中国机械工程学会技术路线图》［1］、中国系统仿真学会发表的《2020年信息与电子领域科技人才需求预测报告》；二是行业统计和标准的规范制定等，如中国水产学会发布的《全国渔业统计年度报告》等。

在面向各级地方政府决策服务的微观层面上，学会开展的决策咨询工作有中国公路学会开展的“福银高速九江长江公路大桥建设”“科研咨询服务”、“青岛海湾大桥科研项目咨询服务”、“超强涌潮水域桥梁基础设计与施工技术研究科研咨询服务”，以及中国城市规划学会开展的“澳门新城区总体规划决策咨询”、“低碳生态系列决策咨询”等项工作。

二、中国科协所属全国学会开展决策咨询工作的优势及所发挥的作用

（一）全国学会开展决策咨询工作的优势及所发挥的作用

全国学会凝聚了各行业、各领域专家，拥有数量庞大的会员，具有人才荟萃、智力密集的优点，为决策组织提供优质的智力资源，发挥“专家库”的作用；全国学会作为非营利组织，不是利益集团的代表，具有第三方的地位超脱优势，容易获得决策部门的信任与认可，可发挥“公正评判员”的作用；全国学会横向跨越绝大部分自然科学学科，能通过科协平台进行横向联合，具有学科齐全的优势，可以针对经济社会中疑难杂症开出药方，影响决策，发挥“联合办案员”的作用；全国学会掌握行业一线的情况，代表该行业的先进水平，具有一定的行业优势，能够接触本行业各类从业组织与人员，通过调研获取第一手接地气的信息，因此可以发挥“信息源”的作用；全国学会实际掌控的资源十分有限，但是资源动员的潜力却很强［2］，与决策部门、中国科协、会员等都有较为紧密的联系，具有整合资源的优势，能为科技工作者发声“递话筒”、“搭舞台”，搭建“多层次平台”。

（二）学会开展决策咨询工作的流程及作用发挥

学会开展决策咨询工作的流程如图1所示。

图1　学会开展决策咨询工作流程及作用发挥图

1.确定选题或接受委托。学会开展决策咨询工作首先应确定决策咨询选题，选题的来源包括学会自行立项和接受委托。学会的第三方地位超脱使得学会更易获得决策部门的信任，从而接受智库、决策部门等主体委托，扮演“公正评判员”的角色。多学科易于横向联合的优势，使得决策部门在面临较为综合、复杂的问题时，尤其是希望从科技角度解读时，更易选择学会发挥其“联合办案员”的作用。

2.组建团队。学会在确定选题或接受委托以后，便开始组建团队，团队第一层是领军核心人物，他们有高度、有威望、有凝聚力；第二层是学会专职决策咨询研究人员；最外围是广大专家，他们可以根据决策咨询的选题，灵活机动地选择。学会与科技工作者，尤其是院士和知名专家有着广泛的联系，有着智力密集的人才优势，因此，组建团队更应发挥学会“专家库”的作用。

3.调研信息。决策咨询工作的开展，要求掌握接地气的一手资料，只有这样才能真正发现问题，提出有针对性的对策，这就需要深入行业内部了解现实问题、获取相关数据。学会通常与本行业内的企业有沟通渠道，便于实地调研，能够发挥“信息源”的作用。

4.成果形成。成果包括专报、报告等多种形式。由于科技专家惯用硬科学学术语言，这与决策咨询报告所要求的软课题政策性话语体系之间有着一定的差距，加上专家精力有限，使得学会专职人员成为话语转化工作的主力，这就对学会专职人员的能力和水平提出了极高的要求，也是开展学会决策咨询工作的难点。

5.成果推介。成果推介是指通过内刊、论坛、对外期刊等多种渠道对决策咨询成果进行扩散与广播，扩大成果的影响力。学会利用资源整合能力强的优势，为决策咨询成果的推介提供“多层次平台”，使专家能面对不同受众发声，为政府决策提供科学支撑。

6.成果反馈。决策咨询工作的最终目的是为政府决策提供科学依据，从而影响政府政策的制定与执行。因此，决策咨询成果是否被政府决策部门所采纳，对于决策咨询报告的提供者而言非常重要，会影响到选题的确定、决策部门是否继续委托学会开展相关决策咨询工作，以及专家团队参与的积极性，因此建立全国学会决策咨询成果反馈机制非常必要。

三、影响全国学会在决策咨询工作中作用发挥的关键因素

全国学会决策咨询项目按来源分，有学会自行立项、中国科协委托、其他部门委托等。影响全国学会作用发挥的三个主体：学会自身、中国科协或其他委托部门和国家。三个影响因素：一是全国学会自身基础；二是决策咨询工作顶层设计和支撑保障条件；三是国家政策和资金的支持力度等。

（一）学会自身条件对开展决策咨询工作的影响

学会理事会的组织建设、制度建设和对专家的凝聚力，以及秘书处人员的业务素质，直接影响决策咨询工作的水平。如中国老科技工作者协会设有专门机构开展决策咨询工作；中国生态学学会、中国城市规划学会等在学会会议成果提炼决策咨询报告方面有制度规定。但是调查发现，中国科协所属学会的整体决策咨询水平还不够高，主要表现在以下几方面：

1.全国学会成立决策咨询专门机构和决策咨询专职人员较少。全国学会开展决策咨询工作依托的组织机构有三种类型：一类是咨询工作委员会。2013年，全国学会成立的咨询工作委员会有46个（有专职人员的16个）［2］，其中有相当一部分是为企事业单位提供科技咨询的技术咨询委员会：一类是咨询部或咨询处。2013年，共有17家全国学会成立咨询部或咨询处［3］，如科技咨询部、咨询工作部、科普与咨询部等；还有一类是其他机构兼顾决策咨询功能，如中国毒理学会成立的社会服务工作委员会，或是直接通过专业委员会开展决策咨询工作。

2.学会凝聚专家的方式方法有限。决策咨询工作可以满足专家一定的经济期望、归属期望、价值期望，如货币化方式体现参与决策咨询工作的报酬。决策咨询工作往往研究最前沿、最热点问题，通过参与该项工作在一定程度上能够引导本学科、本行业的主流方向；通过决策咨询平台发声，为科技体制改革和前沿技术把握等作出积极贡献等。但是由于以下原因使得学会专家的凝聚力有所下降：一是专家经费发放不便，外围专家的智慧价值难以实现，专家积极性不高；二是能与核心人物沟通对话的学会人员不足，能与之交朋友的人才则更少，领军核心人物难以留下；三是决策咨询平台不能完全满足专家的发声需求，加上决策咨询反馈机制缺乏，极大地消减了专家参与决策咨询工作的热情。

3.决策咨询成果推介平台渠道利用不充分。英国科技社团“常常通过舆论媒体进行宣传，接受媒体采访或发表演讲，举办各种讲座与报告，定期发布研究报告，出版专著期刊，制造简报等扩大影响，进而对政府官员的思想、行动产生影响［4］”。全国学会决策咨询成果形式主要有专报、调查报告、期刊上发表的论文等，主要采用静态传播手段，成果的宣传形式还比较单一，效果有待增强。

（二）决策咨询工作顶层设计对其品牌效应的影响

中国科协作为全国学会的主管单位，是学会的“娘家”。问卷显示，学会对科协开展的决策咨询工作有一定的认可度，认为通过决策咨询工作可以加强与科协的联系；科协的决策咨询项目与学会工作有共同点，联系紧密，学会有人才、智力、组织等优势，有研究基础、有研究实力，能做好相关工作；科协决策咨询工作层面更高，为中央有关部门提供科技和政策建议，有助于提高学会影响力，提升学会能力。调查中发现，决策咨询项目的选题方向、成果反馈和经费保障等问题，是影响决策咨询项目实施效果的重要因素，这对于更好地发挥学会在决策咨询工作中的学科优势、行业优势、资源整合优势方面还有很大的空间。

1.选题遴选等顶层设计对选题价值的影响。决策咨询选题是决策咨询工作的第一步，也是至关重要的一步。学会决策咨询选题存在以下问题：一是选题不能满足决策部门需求；二是把握不住要点；三是存在跟风、炒概念现象，忽略项目的延续性和已有基础。因此，进一步发挥中国科协等委托部门对选题方向的引导和指导作用，做好选题遴选的顶层设计工作，可以规避全国学会开展决策咨询工作的短处，发扬其优势，遴选选题，注重与学会的关注点相结合，充分发挥学会的学科优势。

2.成果推介方式和反馈机制对决策咨询项目的影响。学会参与决策咨询工作的成果，主要是通过内参、报告等渠道得以反映。从成果的宣传角度来看，主要针对决策层和国家行政机关，没有直接面向社会公众，成果的影响力仍有继续提升的空间。因此，应进一步研究决策咨询评价标准、反馈机制和工作规律，充分发挥科协的组织优势，通过科协搭建学会向决策部门以及社会公众推广决策咨询成果的渠道，从而提高决策咨询推介影响力和反馈效率。

3.支撑保障对决策咨询工作的影响。中国科协所属204家全国学会，绝大多数为自然科学领域的科技社团，这些学会在参与决策咨询工作中具有充分的学科优势，为决策建议提供了科学支撑。一份高质量的决策建议，不仅要突出建议的专业性，同时还要与国家经济社会的发展紧密联系，如经济学、社会学、法学等多门学科。从目前学会的专家构成来看，主要以本学科领域学术带头人和高端科技专家为主，缺少人文社科类专家。因此，如果中国科协能够建设专家库，广纳经济学家、社会学家等学科门类更为齐全的专家学者，则可以与学会的专家资源互为补充。此外，决策咨询成果库的建设和资金投入的不足，尤其是决策咨询中端、后端投入的不足，削弱了中国科协作为统筹者的影响力。

（三）国家政策和资金扶持力度的影响

决策咨询工作有一定的难度和高度，其投入和回报往往不成比例，不仅上手难、人力投入持续时间长，而且效益往往不明显，学会作为非营利组织，在经济上有一定的压力，联系专家的手段也是柔性的，使学会在开展决策咨询工作有一定的劣势。国家政策、资金扶持力度较弱，会影响学会的超脱地位和专家优势，使“专家库”和“公正评判员”的作用难以发挥。

四、促进全国学会发挥决策咨询作用的建议

（一）加强人才队伍建设，增强全国学会决策咨询团队凝聚力与战斗力

1.鼓励学会成立专门的决策咨询工作委员会。对46个学会已成立的咨询工作委员会配备专职人员突出决策咨询工作的职能；按照整体规划、逐级推进的原则，鼓励一批学会建立决策咨询工作委员会，根据国内外学科发展前沿的需求、经济社会发展的热点问题、学会自身的积极性与实力等，综合考虑形成覆盖广、有重点、有层次的学会决策咨询队伍。

2.建设规模适中、结构合理、动态流动的决策咨询专家库。建立学科专业型和政策精通型专家相结合的决策咨询专家库，按专家的专业方向、工作单位、工作职责等予以区分，以方便搜索与联络。要注意补充全国学会会员范围外的经济学家、教育学家、政治学家等人文社会科学专家。专家来源为已有的专家群、学会推荐和主动联络争取的。

3.加强学会决策咨询专职人员队伍建设。定期开展培训活动，重点提高专职人员的政策理论水平、研究能力和组织沟通能力。每年针对学会决策咨询工作负责人和专职人员，就如何组织开展决策咨询活动、如何撰写专报，以及相关理论知识、组织沟通能力等开展培训和讲座，在已有的决策咨询工作培训班的基础上，还可以开设网上课程，并提供推荐书目。

（二）强化决策咨询工作顶层设计，创新决策咨询工作形式，完善决策咨询工作机制

1.强化顶层设计，凝练高价值选题。中国科协每年会根据中央关注的重大问题、学科前沿发展、社会经济热点难点等政策需求开展课题研究，学会可根据选题联合几家学会开展学科交叉的决策咨询研究，同时还可以根据当年学术交流、调研等活动，组织专家上报相关具体选题，形成自上而下和自下而上相结合的选题产出机制。学会在制定选题计划时，应注重学科特点与选题性质相结合，侧重于时效性强，有延续性，能够发挥学科联合优势和长短期兼顾的决策咨询项目。

2.制定决策咨询项目考核标准，完善成果反馈和评价机制。针对学会开展决策咨询的情况，科协可以建立和完善决策咨询成果的反馈和考核评价机制，充分发挥决策咨询专家库的作用，每年对决策咨询研究成果进行客观的评价和考核，同时，把学会决策咨询工作作为学会整体工作的一部分纳入考核的范畴。

3.利用多方交流的机会，开发多种形式的决策咨询成果推介平台。围绕中国需优先发展的科技前沿、重点技术、关键领域开展专题活动，让科学家、相关领域的管理者、决策者、企业界人士展开思想的碰撞与交流，提炼高水平的决策建议。同时，不断开发专家演讲、成果发布等多种形式的决策咨询交流平台，丰富决策咨询成果宣传形式。学会可利用地方科协与地方政府联系紧密的优势，通过科协渠道建立与地方政府的沟通合作机制，发掘地方政府决策咨询的需求点，获取一手资料，共同为地方政府决策布局出谋划策。

（三）加大对决策咨询工作的政策支持力度

制定决策咨询资金资助、税务减免等政策，可以采用对非营利组织免征所得税、简化免税手续、制定灵活的软课题经费管理办法等方式，帮助全国学会减轻经济负担，凝聚专家团队，激发全国学会开展决策咨询的积极性。

［1］王春法同志在2012年中国科协决策咨询工作座谈会上的讲话［EB/OL］.http://www.cast.org.cn/n35081/n38213 /n38244/n13614546/13892150.html，2012-05-21.http://www. cast.org.cn/n35081/n38213/n38244/n13614546/13892150.html.

［2］常征，董阳，李婧茹.中国科技社团参与决策咨询的模式及其效果分析［J］.第一资源，2013（1）:138.

［3］全国学会2013年度检查统计数据.

［4］张举，胡志强.英国科技社团参与决策咨询的功能分析［EB/OL］.http://www.cssn.cn/st/st_styj/201408/t20140813_ 1290457.shtml，2015-08-13.

*本文系中国科协“十三五”规划前期研究课题“发挥全国学会作用，提升中国科协作为国家智库的决策咨询水平”部分研究成果。