垃圾焚烧发电BOT项目的风险识别与管理

任喜梅

(中国恩菲工程技术有限公司， 北京 100038)

垃圾焚烧发电BOT项目的风险识别与管理

任喜梅

(中国恩菲工程技术有限公司， 北京 100038)

采用BOT模式建设垃圾焚烧发电厂是公用事业设施市场化的必然趋势。然而，垃圾焚烧发电BOT项目投资高、风险复杂，一旦失败将会给项目公司、当地居民、地方政府产生很大的影响。因此，如何做好垃圾焚烧发电BOT项目的风险管理，保障垃圾焚烧发电项目的成功建设运营，是垃圾焚烧发电BOT项目的核心问题。本文在识别垃圾焚烧发电BOT项目系统风险、非系统风险的基础上,阐述了不同类别风险的风险管理途径与方法。

垃圾焚烧发电； BOT项目； 风险识别； 风险管理

0 前言

在全国城镇化发展的大背景下，生活垃圾焚烧发电作为集中处理生活垃圾的有效途径之一，在经济发达、土地资源紧缺的大城市逐渐兴起。BOT(为Build-Operate-Transfer的缩写，意思为建造—运营—转让)作为社会资本参与城市基础设施建设的实现形式，因其在很大程度上缓解了政府的财政负担、提前满足了社会对公共物的需求且有利于提高项目的运行效率，成为我国基础设施建设中成功运用的一种投融资方式。在垃圾焚烧发电领域，BOT模式已经成为主流的商业模式。

垃圾焚烧发电BOT项目的风险问题非常关键。该项目投资金额高、持续时间长、技术复杂、参与者众、合同多且复杂、涉及面广、制约条件多，其风险远超一般投资项目。大众对垃圾焚烧处理又存在着强烈的抵触情绪，项目选址常常被迫放弃，邻避事件频繁发生。与公路、桥梁等BOT项目不同，垃圾焚烧发电BOT项目在运营过程中同样面临着技术风险，在二十多年的特许经营期内，垃圾的供应、处理费用的支付、上网电费的支付等都需要政府相关职能部门配合，存在许多不确定性因素。

因此，为了确保垃圾焚烧发电BOT项目的成功实施，必须提前做好风险识别与风险管理。

1 垃圾焚烧发电BOT项目的风险识别

在垃圾焚烧发电BOT项目中，项目公司在风险管理工作中起着至关重要的作用，其活动贯穿项目的整个建设运营期，从与政府签订特许权协议，到从银行融资，再到与承建商签订工程建设合同，与运营商签订运营合同，最后将项目移交给政府等，如图1所示。

图1 垃圾焚烧发电BOT项目的结构模式

以风险的来源和项目公司对风险的控制能力，可以将以垃圾焚烧发电BOT项目面临的风险分为系统风险和非系统风险。

1.1 垃圾焚烧发电BOT项目系统风险的识别

系统风险是指由于公司外部、不为公司所预计和控制的因素造成的风险，通常表现为政治风险、法律风险、不可抗力风险等。

政治风险既包括国家、地方政策的变化引起的与项目有关的价格政策、税收政策、优惠政策的变化给项目带来的不确定性，又包括由于政府官员的寻租行为、地方政府主要领导班子更替等给项目运营带来的影响。由于民众环保意识的日益增强，对垃圾焚烧发电存在抵触情绪，项目还存在较大的获准风险。

法律风险主要是指垃圾焚烧发电项目在建设和运营中，可能面临着法律的变更、废除和新的法律出台。

金融风险主要指汇率与利率波动、通货膨胀使垃圾焚烧发电BOT项目的建设成本和运营成本增加。

不可抗力风险主要指无法预见、无法克服和无法避免的客观情况，如地震、台风、洪水以及意外事故等，一旦发生会对项目建设造成不可估量的损失。

1.2 垃圾焚烧发电BOT项目非系统风险的识别

非系统风险通常是由某一特殊因素引起的，是由个别人、个别企业等可控因素带来的，主要形式包括信用风险、民意风险、竞争风险、完工风险等。非系统风险是风险管理的重点，应根据不同风险采取相应的策略来避免或降低风险。

信用风险又称违约风险，是指对方未能履行约定契约中的责任与义务而造成经济损失的风险，主要包括项目公司失信和政府自身失信。对于企业的违约行为，政府的措施严厉而迅速；而对政府的违约行为，企业却很难寻找到补偿。

对于垃圾焚烧发电BOT项目来说，民意风险对项目的成败起着越来越重要的作用。项目选址遭到否定是最大的民意风险。在运营过程中，由于项目公司不能严格按照国家环保标准排放造成环境污染等引起民众抗议行为也是民意风险的重要表现形式。

竞争风险包括恶性竞争风险与竞争不充分风险。恶性竞争风险指招投标时，部分企业为了顺利中标，不断拉低垃圾处理费的补贴价格，进而形成低价投标的恶性竞争，而低廉的中标价格为后期不规范的建设运营埋下伏笔。竞争不充分风险主要指项目建设完成后，政府同意与项目竞争的另外项目的上马，公司运营的垄断性受到威胁，项目收益无法保障。

完工风险是指项目无法完工、延期完工或者完工后无法达到预期运行标准的风险，主要包括项目竣工延期风险、项目建设质量风险与项目建设成本超支。

运营风险涵盖种类较多，主要包括技术风险、生产条件风险、垃圾供应风险等。技术风险主要是指技术方案不成熟，不能适应项目所在地的垃圾特性。生产条件风险主要指材料、人工、机械、运输距离等费用变化给项目带来收益和成本的影响。生产与维护风险主要指设备发生故障、发生安全生产事故或环境污染事故。垃圾供应风险主要指垃圾供应的数量和质量不满足协议中的规定，其中垃圾质量包括垃圾热值未满足要求、垃圾为不可接受垃圾等。费用支付风险主要有垃圾处理费与上网售电费用不能及时结算。项目移交风险指经过多年变迁，双方主体都发生变化，由此给项目最后移交带来的风险。

2 垃圾焚烧发电BOT项目的风险管理

垃圾焚烧发电BOT项目建设运营期长达二、三十年，风险无处不在、无时不有。项目公司应在风险识别的基础上，使用各种风险应对措施、管理方法和手段，对风险实行有效控制，以最少的成本保证项目总体目标的实现。

2.1 系统风险的风险管理

项目公司对系统风险的控制能力较弱，对于系统风险的管理，可采取投保，当事人各方协商分担，股权安排等方式转移风险或减轻风险。

不可抗力风险是BOT项目参与各方无法控制的，通过支付保险费把风险转移给有承担能力的保险公司是风险管理的有效途径。

对于利率、通货膨胀等金融风险可以采取当事人各方协商分担的方式，明确规定风险发生时各方的承担比例。

对于政治风险防范，可以考虑合适的股权安排，让拥有地方政府资源的企业持有一定股份，以此防范或减轻政治风险的发生。

2.2 非系统风险的风险管理

项目公司对非系统风险具有一定可控性，项目参与方能够通过合同的形式将风险根据公平、有效控制、风险收益对等等原则进行分配，合理分担各方责权利，利于项目参与方在全寿命期内注意理性和谨慎的行为。

(1)信用风险的风险管理。选择合适的合作伙伴是避免或减轻信用风险的方法。例如选择信誉好、有经验的承包商，经验丰富的运营商等。同时可以根据不同时期的不同需要建立各种履约保证机制，例如建设期有“完工保证金”，运行期有“运行保证金”，项目移交时有“移交保证金”等。

(2)民意风险的风险管理。对于项目选址的风险，主要由政府承担。协议需明确约定政府负责做好居民的沟通协调工作。对于项目运营中的风险，主要由项目公司承担。对于项目公司做到了合规建设运营、达标排放仍然产生的民意风险，在协议中应明确由政府协调管理，如对群众进行经济补偿、定期进行健康检查等。

(3)竞争风险的风险管理。对于竞争风险应要求政府给予保证，主要是要求政府在特许权协议中明确排他性原则以保证项目成功。

(4)完工风险的风险管理。由于完工风险可能由双方原因造成，因此应根据造成风险的原因进行区分。如果由于政府决策失误或过程冗长、项目审批延误等造成项目延期，应由政府来承担。如果由于工程变更、项目公司能力不足等原因引起的完工风险，应由项目公司承担。对于政府的违约行为，企业的制约力往往较弱，因此应在协议中明确规定政府的违约责任与赔偿方式。

(5)运营风险的管理。运营风险内容复杂，应根据不同的风险采取不同的风险管理措施。

首先是技术风险的风险管理。炉排炉垃圾焚烧技术是国外成熟技术，目前在我国占据主导地位。而我国很多地区生活垃圾没有得到很好地分类，构成复杂、水分高、热值不高，这就要求项目的技术方案、设备选型要与当地生活垃圾的特性相适应，并且在运营过程中注意垃圾成分的变化，适时调整技术、维护设备，严格按照有关标准对烟气、污水、炉渣等进行控制。

生产条件风险的风险管理主要是通过建立动态的调价机制。根据材料、人工、运输成本等物价变化等对垃圾处理费进行动态调整。

垃圾供应风险与费用支付风险都应由政府承担。对于垃圾处理数量不够、热值低于基本值，或垃圾供应量超过基准值等情况，政府应给项目公司经济补偿。对于费用支付风险，在特许权协议中应加以明确约定支付滞纳金的条件与方式。

对于项目移交风险，特许权协议应明确规定项目移交的范围、运营者如何对设施进行最后的检修、合同设施的风险在何时何地进行转移、合同设施移交的方式及费用如何负担、移交的程序等。

2.3 垃圾焚烧发电BOT项目风险管理的要点

垃圾焚烧发电BOT项目的风险管理持续时间长，内容复杂。在风险管理工作中，应重视以下要点：

(1)客观准确地评价项目。垃圾焚烧发电BOT项目一旦失败会给企业、社会造成重大的影响，因此必须客观准确地评价项目。要客观评价政府对项目的支持力度，谨慎选择合伙人，不能过分乐观预测。在风险的识别分析过程中，充分重视项目可行性研究报告的重要作用，可研报告分析了许多与项目有关的风险因素，是风险识别的首要前提。

(2)制定严格谨慎的融资方案。垃圾焚烧发电BOT项目是一种长期特许权项目，具有项目融资的典型特征， 资金需求量大，融资负债一般较高，融资结构复杂，潜在风险大。项目公司应认真对待高杠杆融资背后的潜在风险，制订严格谨慎的融资方案和财务预算，使风险得到有效合理的分担。

(3)以合同作为风险管理的首要手段和主要形式。合同是垃圾焚烧发电BOT项目风险管理的主要手段，在项目中应将各类风险具体化，通过特许权协议、建造合同等合理的合同结构与明确的合同条款定义明确项目参与方承担风险的方式等，使风险得到有效控制。

3 结束语

BOT作为一种有效的项目融资、建设、运营方式具有很强的生命力，目前已经成为国内垃圾焚烧发电市场主流的商业模式。但是垃圾焚烧发电BOT项目在整个运作过程中风险因素较多，企业应提前识别这些风险发生的可能性、发生后的结果、自己与合作方的承受力，并采取适当措施分担和管理这些风险。

[1] 李成益.BOT模式风险管理[J].经济视角，2010，24：69-70.

[2] 郑隽瑞.环境基础设施推广BOT模式的可行性及风险[J].中国环保产业，2002，8：28-29.

[3] 宋金波， 宋丹荣， 姜珊.垃圾焚烧发电BOT项目的风险分担研究[J]. 中国软科学，2010，7：71-79.

An Analysis of Risk Identification and Management for the BOT Projects of Garbage Incineration and Power Generation

REN Xi-mei

Garbage incineration power plant construction under BOT terms is the trend of public utilitiesmarketization. However, if failed owing to its high investment and unpredicted risks, it would be a huge disaster to the company, local residents and local government. Therefore, how to perform risk management is the key problem to be solved in the project. Based on identification of system risks and non-system risks, the paper expounds the methods of risk management for different types of risks.

garbage incineration and power generation; BOT project; risk identification; risk management

2014-10-21

任喜梅(1982—)，女，安徽临泉人，硕士，经济师，主要从事战略管理工作

X705

A

1008-5122(2015)02-0048-03