浅析海事管理机构执行《内河渡口渡船安全管理规定》注意的问题及工作侧重点

王景坚+凌枫

摘 要：渡口渡船容易发生群死群伤事故，相关单位及人员务必根据法律法规要求落实安全管理责任，正确、全面履职。基于此，本文结合新颁布的《内河渡口渡船安全管理规定》，着力阐明海事管理机构对渡口渡船安全监督管理过程中需要注意的问题及把握的侧重点。

关键词：渡船 职责 管理

渡船是方便人民群众出行的重要水上交通工具，渡运安全关乎千家万户的幸福，然而，近年发生的客渡船重大交通事故，暴露出当前渡口渡船管理体制、政策法规、技术手段等方面仍然存在诸多不足。作为监管部门之一的海事管理机构必须认真履行法律法规赋予的管理职责，不断完善渡船安全监督管理，保障渡船航行安全。

1.客观定位，正确理解和执行《内河渡口渡船安全管理规定》（以下称9号令）

（1）正确理解9号令中海事机构应承担的主要职责。9号令第三条规定：交通运输部主管全国内河交通安全管理工作。县级地方人民政府依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，负责设置和撤销渡口的审批，建立、健全渡口安全管理责任制，指定负责渡口和渡运安全管理的部门。乡镇人民政府依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和国务院相关规定履行乡镇渡口渡船的安全管理职责。

县级人民政府指定的部门在职责范围内负责对渡口和渡运实施安全管理。

各级海事管理机构依据各自职责对所辖内河水域内渡船的水上交通安全实施监督管理。

以上条款明确规定了各相关单位的管理职责，这里面有两个问题应当引起我们重视和思考。一是地级市（东莞、中山）下面没有县级政府，直接到镇政府，那么镇政府是否能够替代县级政府并同时履行乡镇人民政府职责呢？如果答案是肯定的，那么镇政府则具体承担县级以上人民政府和镇政府的双重职责；如果答案是否定的，对于地级市、镇政府这种二元行政区域，应该由谁来履行法规规定的县级人民政府的的职责。笔者认为，在没有县级人民政府的情况下，应该遵循“谁审批、谁负责”的原则，由地级市政府承担渡口渡船安全管理的职能，并由其指定具体部门负责对渡口和渡运实施安全管理。二是县级人民政府指定的部门在职责范围内负责对渡口和渡运实施安全管理，各级海事管理机构依据各自职责对所辖内河水域渡船的水上交通安全实施监督管理。在这里明确了海事机构仅对渡船的水上交通安全实施监督管理，应当着重围绕渡船适航、渡工适任、通航环境顺畅等方面开展工作，其他的诸如渡口码头安全设施、渡口安全管理制度、上下渡船秩序维护等应由指定部门督促渡口运营人落实。

（2）9号令第四条规定县级以上人民政府应当加强对内河渡口渡船安全管理工作的组织领导。

第三十五条规定县级以上地方人民政府及其指定的有关部门、乡镇渡口所在地乡镇人民政府应当建立渡口渡运安全检查制度，并组织落实。在监督检查中发现渡口存在安全隐患的，应当责令立即消除安全隐患或者限期整改。

第三十八条规定海事管理机构应当建立渡船安全监督管理制度。在监督管理中发现渡船存在重大安全隐患的，应当责令立即消除安全隐患或者限期整改，并及时通报当地县级以上人民政府及其相关部门。

以上条款表明在日常渡运安全管理中，地方政府或者指定部门处于组织领导地位，应当由其牵头组织相关部门开展渡口渡船的联合检查或者专项检查活动，并按照有关制度加强渡运安全隐患检查整改。海事机构应当在地方政府的领导下，建立渡船安全监督管理制度，在检查中发现渡船存在重大安全隐患的，除了责令其消除安全隐患之外，还应当及时通报当地政府及其相关部门。目前这种隐患通报机制还存在一些问题，一是海事处所在地没有县级人民政府，并涉及到几个镇，直接报送给市政府涉嫌越级，一般是对各镇分头通报；二是隐患通报后极少有整改结果信息回馈。鉴于这种情况，笔者认为基层海事处在通报相关镇政府后应当将情况上报分支局，由其汇总后通报市政府及指定部门。如果没有指定部门，建议直接报送当地安委会。

（3）关于9号令责任主体及处罚依据模糊条款的理解。

①9号令采用了渡口运营人术语，附则解释为负责渡口营运和安全管理的经营人或者管理人；而在第六章法律责任的对象均为渡船所有人或经营人。两者之间法律关系值得商榷。

目前乡镇渡口渡船多数采取承包经营模式，渡船登记证书所有人和经营人一般是村委会，村委会普遍采取招投包形式将渡口渡船转包给其他人员经营，从而就造成了船舶登记证书上的经营人与承包合同上实际经营人不一致。针对复杂的承包经营关系和不同身份人员，笔者认为顶层管理者从法律层面有必要对相关对象和法律关系加以明确和统一，尤其是船舶登记证书所有人或者经营人的责任，未经登记不得对抗第三人；地方政府也要对这种多次转包做出必要的限制，避免相互间产生责任推诿。但就具体海事行政执法而言，明确将法定登记的船舶所有人或者经营人、经任职的渡船船员作为重点监管对象，不应受其经营权转包而主体责任随之转移的影响或者干扰。

②9号令个别条款责任主体表述模糊及罚则依据不明显。

如第七条规定渡口应当根据其渡运对象的种类、数量、水域情况和过渡要求，合理设置码头、引道，配置必要的指示标志、船岸通讯和船舶助航、消防、安全救生等设施。本条主体为渡口，但渡口是物，不具备民事行为能力，那么由谁履行该项职责，如果渡口不履行此义务，该处罚谁，以什么条款处罚？

又如第十条规定渡口运营人应当加强对渡口安全设施和渡船渡运的安全管理，根据国家有关规定建立渡口、渡船安全管理制度，落实安全管理责任制。如果渡口运营人不落实此义务，又缺乏相应的责罚，该怎么处理。

再如第十四条规定了渡口运营人应当督促渡船清点并如实记录每航次渡船载客数量及车辆驾驶员等随船过渡人员，并开展定期或者不定期核查。而渡船是物，不具备清点和如实记录人数的民事能力，责任主体不明确。

针对前述情况，结合《安全生产法》第五条“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”的规定，笔者认为申请设立渡口的单位（村委会或者其他组织）主要负责人必须对其所属渡口承担《安全生产法》第十七条的职责，对渡口渡船安全生产担负主体责任，并有足够投入保证渡口设备设施符合渡口安全运营的要求，加强渡运安全生产检查督促，及时消除渡运安全隐患。endprint

（4）关于9号令未能明确界定渡口水域产生的问题。

9号令第五条规定了县级人民政府在审批渡口的设置和撤销时应当充分考虑安全因素，明确渡运水域范围、渡运路线、渡运时段、渡口位置等主要内容。

第二十六条规定了渡船应当在渡运水域内按照核定的渡运路线航行。在渡运水域内不得从事水上过驳、采砂、捕捞、养殖、设置永久性固定设施等可能危及渡船航行安全的作业或者活动。第二十七条规定顺航道行驶的船舶驶近渡运水域时，应当加强了望，谨慎驾驶，采取有效措施协助避让。

但是目前政府对渡口设置的批复文件中，对渡运水域范围、渡运时段均未有明确的界定，以上条款在执行中便缺少法规依据，无法约束影响渡运安全的上述行为。此外，各渡口开航时间比较混乱，普遍存在夜间有人过渡即开航的现象，对渡运安全管理及紧急情况下的处置工作造成不便，因此尽快确定渡口水域及渡运时段等显得十分迫切。

综上所述，正确理解是有效执行《内河渡口渡船安全管理规定》的先决条件，也是海事管理机构实施具体监督管理事务中应当把握的原则和立场，既要避免执法越位也要防止缺位。

2.围绕职责，突出抓好渡船安全监管重点部位

通常，人、船舶、环境、管理是导致事故发生的四大要素，而且人为因素占到80%以上，多宗渡运事故也表明是由于人的思想认识偏差、驾驶操作不当、侥幸心理较强、管理水平低下所致。

（1）有针对性开展渡船船员培训考核。目前渡船船员大多是渡口所在地或者附近村民，普遍年纪较大、文化程度低、学习能力较差，特别是渡船船员长期在固定的水域驾驶固定的船舶，形成了固定驾驶习惯和思维方式，缺乏比较借鉴，缺乏学习提高。鉴于各渡口所处水域情况不同，除了强化渡船船员安全知识更新之外，应当结合季节性和渡船年限，有针对性对渡船船员开展实操能力考核，特别是AIS设备使用、雷雨大风防抗、紧急情况下自救等，同时，逐步提高渡船船员培训考试发证资格要求，改变当前渡船船员素质普遍较低的状况，从源头上最大限度减少人为因素造成事故。

（2）狠抓渡船检验质量关。由于渡船多数是由一些小型造船厂制造，其设计能力相当差，同时在船型选取、推进功率选择、操纵系统配置等方面受制于造船预算，使得渡船的设计、建造与实际使用存在不匹配的问题，通常存在以下几种现象：一是乘客人数未超定额但船舶已超过满载水线；二是船舶本身未合理设置压载，使用时船尾吃水过小，船舶后车无力，影响操纵性能，使用者则在船尾加载不规则石块、水泥块等；三是因吃水不足，舵效差，使用者擅自拆除舵角限位块，导致舵叶左右摆向超过60度，回舵时间过长，无法及时操控舵向；四是用作舵链的钢丝缆直接暴露在甲板上，无防护装置等，这些设计或者使用保养的硬伤，任何一个都足以对渡船安全构成重大威胁。因此，船舶检验部门应当高度重视渡船的检验把关，绝对不能放松标准，对不满足检验规范要求的绝对不予发证，同时利用渡船更新改造契机推荐使用设计更加科学、建造质量更加可靠、绿色环保的新型渡船。

（3）严格落实现场监督工作制度。9号令第三十八条明确规定海事管理机构应当建立渡船安全监督管理制度。广东海事局也将渡口渡船列为四类重点监管船舶之一。因此，各分支局务必要建立健全渡船安全监督管理工作制度，严格按照规定的检查频率、内容、要求等开展监督检查，发现安全隐患时要求其立即或者限期整改，超期不整改的采取相应海事行政强制措施，并及时通报当地政府及指定部门。同时，可采取不同辖区交叉登船检查方式开展不定期内部工作督查，确保安全监督管理工作制度落实。

（4）反馈通报。各级海事管理机构应当与地方政府、交通运输、安监、港航、航道等部门建立渡运安全信息通报机制，在地方政府组织领导下召开联席工作会议或者现场推进会，根据各方职责，着力解决影响辖区渡运安全的突出问题；并建议地方政府在进行村委会安全生产考核、发放渡口渡船维护改造资金及燃料补助时，可以将渡运安全管理状况作为主要考量指标。

3.整合资源，提高渡运安全事故应急处置能力

避免渡运事故发生是保障人民群众生命财产安全的最佳理想状态。这就要求我们一方面要运用科学办法查找当前渡运存在的薄弱环节持续改进，逐步消除引诱渡运事故发生的可能因素；另一方面要切实做好渡运事故险情发生时的应急处置准备工作，防患于未然。

《内河渡口渡船安全管理规定》第十五条：日渡运量超过300人次渡口的运营人及载客定额超过12人的渡船应当编制渡口渡船安全应急预案，每月至少组织一次船岸应急演习。日渡运量较少的渡口及载客定额12人以下的渡船，应当制定应急措施，每季度至少组织一次演练。

《内河交通安全管理条例》第四十八条：海事管理机构收到船舶、浮动设施遇险求救信号或者报告后，必须立即组织力量救助遇险人员，同时向遇险地县级以上地方人民政府和上级海事管理机构报告。遇险地县级以上地方人民政府收到海事管理机构的报告后，应当对救助工作进行领导和协调，动员各方力量积极参与救助。第五十一条：海事管理机构接到内河交通事故报告后，必须立即派员前往现场，进行调查和取证。

以上法律法规赋予海事管理机构组织力量救助遇险人员及进行内河交通事故调查职责，因此海事管理机构在日常管理中应当重点检查渡口渡船应急预案的科学性、可操行以及评估其演练效果，提出海事专业意见；另外，应当加强辖区水上应急资源管理，将渡运水域优先考虑在辐射能力范围内，并充分利用自身技术优势，指挥协调附近相关船舶、人员及时开展人命救助工作，积极协助地方政府做好水上应急处置及善后工作。

4.结束语

渡口渡船安全管理是以地方政府为主导、各部门分工合作的系统工程。海事管理机构要坚决纠正以往大包大揽或者保姆式监管模式，将资源和精力重点放在自身监管职责的薄弱环节，同时也要努力推动地方政府逐步建桥撤渡和合并临近渡口、实行公司化、公交化经营等，提高渡口渡船硬件设施和管理水平，进一步厘清各部门管理职责和工作界限，着力消除渡口渡船真空地带或者薄弱环节，努力实现渡口渡船安全营运的无缝管理，不断提高渡口渡船安全监管质量，为民众出行打造安全、便捷、环保的水上通道。endprint