新形势下如何做好政府债务管理

李晓雪

摘要：国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，体现了新的《预算法》规范地方政府债务管理的法律精神，为将地方政府债务纳入全口径预算管理奠定了坚实基础。在新的形势下，明确政府性债务管理的主要任务，健全政府性债务管理机制，加快形成“规模可控、权责明确、偿债有序、监管有力”的管理体系，合理有效利用政府性债务，切实防范和化解财政金融风险，促进全州经济社会持续健康发展。

关键词：加强；政府；债务；管理

2014年9月23日，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号），标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。为适应地方政府性债务管理制度改革，各级政府、财政部门必须深入了解改革精神，转变观念，改变传统的筹集建设资金的方式，充实应用新的举债方式，新的筹集建设资金的方式，规范有效、有序管理地方政府性债务。

一、适应新形势，实现四个变

《意见》指出，按照疏堵结合、“开明渠、堵暗道”的改革思路，牢固树立“红线”意识和“底线”思维，强化源头控制，建立规范的政府举债融资机制和“借、用、还”相统的政府债务管理机制。

一是举债的方式要变。明确举债主体，只有省级政府可以适度举借债务，市县确需举债的只能由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，关闭政府借道融资平台公司等企事业单位举借的口子；规范举借方式，采取省政府发行地方政府债券方式，发行一般债券和专项债券。严格举债程序，明确省政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报省人大或其常委会批准。

二是债务的用途要变。举借债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。同时，按照政府预算统一性与完整性的原则，将一般债务、专项债务以及社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质全额纳入预算管理。

三是存量债务的处理要变。明确地方政府对其债务所负有的责任，分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担；健全风险预警机制，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警：制定债务风险应急处置机制，对地方政府难以自行偿还债务时，及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制。

四是债务管理的方式要变。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可采取发行地方政府债券置换，以切实减低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。同时，要求统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾。

二、明确一个不变

偿债责任不变。各级政府是本级政府性债务的责任主体。财政部门是政府性债务管理的归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析、绩效评价和风险监控等工作：发改部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；国土资源部门会同有关部门要切实做好土地储备融资前置审查等工作：银监部门要加强监管、正确引导，制止金融机构违规提供融资；各债务主体的行政主管部门要加强对债务项目进行审核，对执行债务计划的过程进行监督管理。有关部门要认真履责、密切配合，将政府债务管理落到实处。审计部门会同有关部门要依法加强对政府性债务的审计监督，并将政府性债务管理纳入对市（州）、县政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围，促进完善债务管理制度。监察部门会同有关部门要依法查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中违规违法行为，严格依法实行责任追究。

三、适应新形势要做的主要工作

一是存量债务的处置。财政部明确，考虑到市场承受能力，债券置换的政策期为3年（截止201 7年1 2月31日）。置换债券在全国人大批准的余额限额内，实行发行额限额管理，分地区限额主要与各省锁定和政府性存量挂钩，适当向财力困难地区、高风险地区倾斜。通过申请发行地方政府债券置换，降低存量债务利息负担，优化存量债务结构。同时，把存量债务分类纳入预算管理，根据项目建设进度及偿债能力等实际情况，流动编制政府存量债务处置计划，明确偿债资金来源，合理确定分年度的债务偿还化解目标。

二是确保过渡期内在建项目后续融资。财政部明确，对符合国家规定的在建项目可以设置1年的期（截止2015年12月31日），个别重大建设项目经批准可以按建设期计算过渡期。过渡期内，在建项目优先通过债券融资，债券解决不了的允许通过贷款方式过渡期结束后，只能通过省政府发行地方政府债券方式举借。

三是剥离融资平台公司政府融资功能。财政部明确，要剥离融资平台公司政府融资功能，融资平台公司不得新增政府债务。融资平台公司承担的政府融资职能，对没有收益的公益性事业发展，通过发行一般债券融资。对有一定收益的公益性事业发展，通过发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。同时，按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，妥善处理融资平台公司。对剥离给其他主体的存量债务，对应的资产及收入做到相应划转。

四是建立各项机制。完善债务报告和公开制度，完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况；建立考核问责机制，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核：强化债权人约束，金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。

四、今后建设资金从何而来

一是争取省政府的债券 要按照国家宏观调控、财政政策以及省委省政府确定的重大建设工程和民生建设的需要，并与各地区债务风险状况挂钩，确定新增债务限额，制定年度政府性债务举借计划。市县级政府确需举借的债务由省政府代为举借，市县政府在省级下达的市县级新增债务限额内，确定本级新增债务规模，编制预算调整方案报本级人大常委会批准后，提请省级代为发行债券。

二是积极推广使用PPP模式。PPP是“公私合作”英文字母的缩写。财政部明确，要推广使用政府与社会资本合作模式。政府通过和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力。

当前，我州经济社会快速发展，交通、水利、城镇化等重大基础设施建设以及民生项目方面资金需求不断加大，与此同时，全州财力依然薄弱，财政收支矛盾十分突出。在这种形势下，尽快研究应用PPP，对缓解融资困难、促进多元化投入格局、弥补政府财力不足、化解财政收支矛盾等方面拓宽了思路，有着非常重要的现实和长远意义。