莱芜市农村宅基地管理工作探析

吕清秀，任建春

(莱芜市国土资源局，山东 莱芜　271100)

莱芜市农村宅基地管理工作探析

吕清秀，任建春

(莱芜市国土资源局，山东 莱芜271100)

农村宅基地面广量大，涉及广大农民的切身利益。莱芜市在探索实行宅基地有偿使用、实行宅基地跨村安置、推进集中居住区建设等方面做了有益探索，并对宅基地管理过程中存在的有关规定与发展不适应，审批、管理程序繁琐，地方性创新政策落实难等问题，提出合理化建议，以期对推进农村宅基地管理制度改革提供借鉴。

农村宅基地；管理；莱芜市

引文格式：吕清秀，任建春.莱芜市农村宅基地管理工作探析[J].山东国土资源，2015,31(10)：91-94.LVQingxiu,RENJianchun.AnalysisontheManagementofRuralResidentialLandinLaiwuCity[J].ShandongLandandResources, 2015,31(10):91-94.

莱芜市地处山东中部，泰山东麓，辖莱城区、钢城区、3个省级开发区和1个旅游度假区，20个镇(街道)，1070个行政村(居)，1266个自然村，总面积2246km2，总人口130万人，是典型的山区。截至2013年底，莱芜市农村居民点用地1.927万hm2，农村人口94.85万人，人均宅基地面积203m2，远远超过了国家规定的人均建设用地140m2、户均宅基地面积264m2的高限。按人均宅基地100m2测算，可腾出存量建设用地9333.33余公顷(14万亩)，存量建设用地挖潜潜力巨大。为提高农村宅基地集约用地水平、规范宅基地管理秩序，近年来，莱芜市在探索实行宅基地有偿使用、实行宅基地跨村安置、推进集中居住区建设等方面做了有益探索，具有较好的学习和借鉴意义。

1　农村宅基地管理的有益探索

1.1全面开展规范化管理

市政府先后出台《关于开展农村宅基地规范化管理试点工作的通知》等多个规范性文件，加强农村宅基地管理。从2008年开始，对宅基地逐宗调查摸底，分类登记，建立档案，通过依法收回、有偿使用、宅田挂钩等方式清理整顿，为持证用地、依法管地奠定了基础[1]。清理整顿共收回宅基地12.58hm2；复耕22.23hm2；有偿使用27.06hm2；宅田挂钩4hm2，得到群众一致拥护。

1.2推进城乡一体化集中居住区建设

2008年，莱芜市被山东省政府列为全省统筹城乡一体化试点市，市委、市政府制定《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》，将全市1070个行政村统筹布局，合村并点，规划建成城镇集中居住区58个，农村新社区91个，居民点359个，形成中心城区、重点镇、农村新社区、居民点梯次分明、发展有序的4级城乡空间布局结构，实现区域有机联系、人口相对集中、资源集约利用。目前，全市已铺开集中居住区建设和村庄改造项目96个，合并村庄150余个，实施完成后可腾出土地近1333.33hm2(2万亩)。

(1)对城市规划区范围内不符合土地复垦要求的村庄，鼓励实施旧村改造，腾出存量建设用地纳入土地储备库。为规范村庄改造和集中居住区建设，市政府先后制定了《关于促进农村人口向城镇集中的实施意见(试行)》等10余个规范性文件，从土地、建设、资金、拆迁、安置、户口、养老保险等各个方面制定优惠政策，鼓励农民向城镇、农村新设区和居民点集中。安置区用地规模确定方面，规定一般按原村庄占地面积的45%核定安置区，用于住宅、基础设施及文体服务设施等建设，鼓励村庄利用拆迁腾出的土地发展二、三产业。村庄改造具体实施方面，实施旧村改造的村庄，由村委会提出申请，编制村庄改造方案，所在乡镇政府(街道办)审查，报区政府审批；方案经批准后，依法办理立项、规划、环评、土地等报批手续；市区乡各级政府成立由规划、国土、建设、审计、财政、房管等有关部门组成的工作班子，对村庄改造项目实行“联审联批联监”，严格管理，严禁借旧村改造名义搞房地产开发。宅基地退出方面，建立宅基地退出机制，多占的宅基地实行有偿使用，自愿放弃宅基地、到本村以外农村新社区居住的，其在原地享有的集体待遇和集体资产不变，自愿放弃宅基地、到城镇集中居住区居住的，可继续保留农村居民户口，也可转为城镇户口。试行宅基地跨村安置被拆迁户仍有剩余的，允许面向全市范围内符合条件的农民出售；到集中居住区(中心村)购买安置房的，必须符合申请新批宅基地条件或承诺将现有宅基地退出(在本村改造不再申请安置房)，防止出现一户多宅现象。

(2)对城市规划区范围外适宜土地复垦的村庄，积极申报纳入城乡建设用地增减挂钩，进行复垦造地。2006年，莱芜市抢抓国土资源部开展挂钩试点的机遇，积极申报，列为全国第一批增减挂钩试点单位，莱芜市规范运作程序，提高挂钩补助资金，在全面按时完成试点任务基础上，又申报了4批项目，共拆旧1068.8hm2，复垦952.73hm2，安置用地438hm2，可腾出用地623.26hm2。增减挂钩工作既缓解了城镇发展用地紧张的矛盾，又解决了新农村建设资金和周转用地问题，改善了农民居住环境，提高了土地利用效益，受到广泛的拥护和支持。2008年以来，全市通过增减挂钩等形式共铺开集中居住区建设和村庄改造项目85个，可腾出土地近666.667hm2(1万亩)[2]。

1.3全面开展确权发证工作

莱芜市对所有发证村庄宅基地及集体所有权进行了全面摸底。对权属清楚、面积准确、无纠纷的土地优先确权登记，分梯次开展权属调查和纠纷调处等工作；对1982年前建房的，按实际使用面积确权；1982—1999年建房的，只要四至清楚，无纠纷、无争议，直接登记发证；对违法占用土地的，报政府批复后登记发证；对一户多宅的，多出的不予登记并依法收回；对应当收回、超面积使用及占用村内空闲地暂时不能收回又不影响村庄规划的，实行有偿使用或扣减相应面积的承包地[1]。莱芜市农村宅基地发证率为94.34%,集体建设用地发证率达99.06%。

1.4实现集体存量建设用地流转抵押

(1)推进集体建设用地流转。为提高农村存量建设用地利用效益，盘活集体土地资产，2001年出台《莱芜市集体存量建设用地使用权流转管理暂行规定》，规定城市规划区范围外、原依法取得的存量建设用地可以以流转方式用于兴办各类工商企业，但不得用于商品住宅开发。该政策突破了仅本村村民和村集体才可以使用集体建设用地的限制，有效促进了集体建设用地市场发展[3]，已办理建设用地流转600多宗533.333余公顷(8000亩)，成为当地中小企业主要用地来源。

(2)试行集体土地抵押。2010年以来，先后出台《莱芜市集体建设用地使用权抵押暂行办法》等文件，规定对依法取得集体建设用地的土地使用权人，以其建筑物抵押时，允许其集体建设用地使用权一并抵押[4]。抵押时，集体土地所有者将建设用地使用权抵押事项在村内公示，并出具同意抵押证明书，中介机构对其抵押土地参照相同地段国有出让土地进行地价评估，国土资源部门审核、登记后核发他项权利证书，用于抵押贷款，有效实现了农村土地资产化、资本化，较好的维护了农民权益[1]。目前已办理集体建设用地抵押106.667余公顷，抵押融资额近亿元。

(3)探索集体土地产权调整。针对合村并点较多的现状，该市探索创新集体土地所有权调整办法。对权属发生变化的，由相关权利人共同提出变更登记申请，国土资源部门进行权属审核后报市政府批准。所有权调整后，使用权随之调整，使用权人申请变更登记。该市实行产权共有制度，即相关村共同拥有土地的所有权、使用权，有效解决了集中居住区用地发证难题，切实维护了村和村民的权益。

2　管理与利用中存在的问题

受国家法律法规政策限制、传统观念等影响，莱芜市宅基地使用和管理中仍然存在一些困难和问题，需要全面、深入的改革。

2.1有关规定不适应新农村发展要求

(1)宅基地用益物权无法实现。根据《土地管理法》有关规定，农村宅基地属于农村集体所有，其使用权不得出卖、转让。随着各地城镇化速度加快，越来越多的农民到城市购房或到社区居住，产生较多闲置宅基地、村内空闲地，该类宅基地不能买卖、转让，只能由村集体组织收回。但是收回难度颇大，一方面农民受传统观念影响较重，多数人认为宅基地就是回归故里的安身之所和心理依靠，即使在外买了房仍然不愿意放弃宅基地；另一方面，宅基地收回必然涉及地上附着物补偿问题，大部分村集体经济基础薄弱，又缺乏统一的补偿标准，很少主动与使用权人协商收回，农民宅基地财产权益尚未实现。

(2)严禁土地置换政策制约宅基地盘活利用。有些村庄历史形成以来缺乏统一的建设规划，未合理确定农村居民点数量和布局，农民随意建房，宅基地零散无序，即使部分宅基地能够收回，因为分布零星，无法复耕置换，很难得到有效利用。

2.2审批程序管理秩序有待优化

(1)宅基地审批程序复杂。按照现行规定，宅基地审批需要由农民先向村集体经济组织提出建房申请，经村委会同意后，报乡镇人民政府审查，然后报国土资源部门审核，再经市政府审批，一般需要30天左右，如果申请人申报材料不全，就需要更长的时间。此外，按照“谁批规划谁批农转用”的规定，有些乡镇的宅基地涉及农转用的，还需要向省政府报批。宅基地审批费时费力，基层群众反映强烈。

(2)受长远规划限制宅基地审批较难。目前，各地为优化城乡布局，大都制定了城乡发展规划，本着节约集约用地的原则，有些村庄按照长远规划需要合村并点，不适合再审批零星宅基地，但由于村集体班子不强、经济条件薄弱等原因，短期内又无法实施村庄改造，致使有些急需宅基地的农民既无力到周边城镇买房，也无法按程序审批宅基地，住房需求得不到保障。

(3)宅基地建设管理滞后，违法建设现象较多。从历年卫片执法检查情况来看，宅基地违法占地比例较高，且存在执法难问题。农村建房较快，一般需要3～6天就能完成主体框架，因基层执法人员较少，每个国土所一般有3～5个，难以做到巡查“面面俱到”，建成后再拆除会给农民造成极大损失，农民抵触情绪强烈。

2.3地方创新性政策落实难

在规范宅基地管理方面，各地都创造性的采取了一些措施，但因缺乏上级政策支持，难以全面落实到位。如针对一户多宅、超标准占地等情况，莱芜市实行超面积部分有偿使用或实行宅田挂钩，因涉嫌加重农民负担，致使该项政策进展不够理想。为解决宅基地审批困难等问题，该市还探索实行了跨村安置宅基地政策，因涉及原宅基地退出、补偿、跨村利益调整等问题，需要协调村民、村集体等多方关系，在遇到法律纠纷时，缺乏上级政策支持，难以深入推进。

3　对策与建议

当前各地农村宅基地仍处在存量不断增加，利用率却持续下降的状态。激活农村宅基地，让“死”资源变成“活”资产，既可以让农民享有用益物权，增加财产性收入，也可以为未来建立城乡统一的土地市场奠定基础[5]。要深入推进农村宅基地改革，需要从上到下合力推动，特别是需要做好顶层设计，修订相关法律法规，形成上下协调联动机制，立法、政策、财政、机制、执法多措并举，推动宅基地回到正轨。

(1)试点推进宅基地抵押担保转让，实现农民宅基地财产性收益。建议在全国选取部分城市开展农民宅基地抵押、担保、转让试点，及时总结经验做法，稳妥推进。

(2)适应新农村发展形势，尽快出台统一的农村集中居住区建设用地管理办法。集中居住是大势所趋，但当前集中居住的用地管理制度不够健全，操作性不强，特别是涉及宅基地跨村安置、批地、供地、发证等政策还不健全，应适应当前新农村建设形势，完善集体土地所有权调整制度，鼓励有条件的地方可以实行集中居住区土地所有权相关村按份共有，参照城镇居民住房土地登记发证的相关规定为其办理土地证书，维护好相关村和村民的权益，鼓励引导人口向城镇集中，以防止出现小产权房。

(3)尽快建立农村宅基地退出补偿机制。只有申请取得机制，缺乏完善的退出机制，是目前宅基地管理上的最大问题，这是农村地区不同程度地出现“空心村”、大量宅基地被闲置的重要原因[5]。目前迫切需要建立农村“自愿退出”“有偿流转”宅基地的制度和平台，通过宅基地置换城镇住房、换取社会保障、适当经济补偿等方式引导农民腾退闲置、多余宅基地，由集体经济组织统一加强管理分配。

(4)重新放开土地置换。对农村闲置建设用地及废弃地、零散地复垦、耕种，通过土地置换，将零散土地指标集中使用，并将所得收益全部用于农村宅基地收回及退出补偿，既有利于提高土地利用效益，也有利于规范宅基地管理，还可以缓解用地指标紧缺矛盾，一举多得。建议在严格土地计划管制的前提下，适当放开土地置换政策，实现城乡土地资源互动。

4　结语

农村宅基地改革是当前全面深化改革的一项重要内容。因农村宅基地面广量大，涉及广大农民的切身利益，一直以来都是农村基层工作的热点、难点之一。莱芜市农村宅基地管理的探索和实践，对进一步摸清当前宅基地管理与利用中存在的困难和问题，推进宅基地管理制度改革提供了借鉴，进而从各方面切实维护农民权益。

[1]董涛.一举突破全盘皆活——山东省莱芜市探索集体土地产权登记[J].中国土地，2011，(4)：30-32.

[2]黄涛，孟光明，刘文鹏.莱芜市用地瓶颈措施问题解析[J].山东国土资源，2013，29(10):137-139.

[3]赵山臣.走城乡共同发展之路——谈统筹城乡用地管理促进城乡一体化发展[J].国土资源通讯，2009，(17):39-42.

[4]孙霞.突破土地制约瓶颈[N].莱芜日报，2014-11-28(A2).

[5]王轶智，史惠英.关于农村宅基地的调查与思考[J].中国老区建设，2014，(11):27-28.

AnalysisontheManagementofRuralResidentialLandinLaiwuCity

LVQingxiu,RENJianchun

(LaiwuBureauofLandandResources,ShandongLaiwu271100,China)

Thesquareofruralresidentialisverylarge.Ithascloserelationrelationwiththevitalinterestsofthepeasants.Implementationoflandpaiduse,homesteadaftercareindifferentvillages,andpromotionofresidentialconstructionhavebeencarriedoutinLaiwucity.Pointingtothefollowingproblems,suchastheexistingregulationsarenotfitthedevelopmentofresidentialmanagement,approvalandmanagementproceduresaretedious,andlocalinnovationpolicyimplementationaredifficult,reasonablesuggestionshavebeenputforwardtopromoteruralhomesteadmanagementsystemreform.

Ruralresidentialland;management;Laiwucity

2015-05-12；

2015-06-15；编辑：王敏

吕清秀(1964—)，女，山东莱芜人，工程师，主要从事国土资源管理工作;E-mail:lw6177607@163.com

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