浅论地方政府安全生产应急管理能力建设

■陈祥军 ■黑龙江省大庆市萨尔图区人民政府，黑龙江 大庆 163311

《安全生产法》第六十八条规定:“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。”据了解，我国生产安全应急救援体系将由三大块构成:国家生产安全应急救援指挥中心、专业生产安全应急救援体系、地方生产安全应急救援体系。这当中地方生产安全应急救援体系由于直接面对基层各企业和各类生产安全事故，是我国生产安全应急救援体系的基础和关键，其建立的成功与否直接关系到整个生产安全应急救援体系建设的成败。

1 提升安全生产应急管理能力的必要性

社会经济发展过程中，常常会出现一些突发安全生产事故，由于事故具有突发性、紧急性、不确定性和对社会、经济危害的严重性，我们必须将突发安全生产应急管理管理纳入日常的管理和运作中，使之成为日常管理的重要组成部分，而不能仅仅当作是临时性的应急任务。安全生产应急管理是指在安全生产事故发生前或出现后，采取相应的监测、预测、预警、储备等应急准备，以及现场处臵等措施，及时对产生事故的可能因素进行预防和对已出现的事故进行控制;具有综合性、强制性、公益性、人本性、复杂性、不平衡性、长期性和后发性等特点。其目的是为了有效预防、及时控制和消除安全生产事故及其危害，指导和规范各类突发安全生产事故的应急处理工作，最大限度减少事故对经济社会发展造成的损害。

2 地方政府安全生产应急管理工作存在的问题

(1)应急救援力量分散，应急指挥职能交叉。地方政府应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身事故的特点建立了相对独立的应急组织，这些应急救援力量在指挥和协调上，基本上仅局限于各自领域，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制。当发生重特大生产安全事故，尤其是发生涉及多个地区、多个行业的重特大事故时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限;而临时组织的应急救援力量，则往往存在职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，难以协同作战，发挥整体救援能力。

(2)应急管理薄弱，应急反应迟缓。多数地方没有明确的应急工作的统一管理和指挥机构，应急救援缺乏统一规划、监督和指导，导致各部门应急救援组织各自为政，不可避免地造成应急能力和管理水平参差不齐，以及资源配置上的浪费。而地方各级人民政府面对相互独立的众多应急救援组织，无论从经费、人员，还是从救援体系的建立和管理上都难以实施有效的指挥和调度。

(3)应急预案操作性差，应急难以有序进行。据了解，目前大多数地方人民政府和部分企业制定了应急救援预案。这些预案在应对各类突发事件、减少生命财产损失、维护社会稳定方面发挥了重要作用，但各地、各部门的工作不平衡，预案操作性较差，存在一些缺陷。这些缺陷集中表现在:预案需求分析不足(应急能力与脆弱性分析等)，预案框架结构与层次不尽合理，目标、责任与功能不够清晰准确，包括分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准化规定等。

3 提升地方政府安全生产应急管理能力的对策

(1)建立完善的安全生产应急管理体系。应急管理组织体系包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构及专家组。充实和加强这些机构的力量，使他们能够依据法律法规及预案开展应急管理工作，构成一个统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系。

(2)完善安全生产应急工作机制。地方政府各有关部门安全生产应急管理机构间要协调联动，积极推进资源整合和信息共享，形成统一指挥、相互支持、密切配合、协同应对事故灾难的合力。要发挥政府安全生产委员会及其办公室在安全生产应急管理方面的协调作用，建立安全生产应急管理工作的协调机制。加快推进应急平台建设，提高应急处臵效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。细化政府安全生产应急管理机构与救援队伍之间、救援队伍与救援队伍之间、救援队伍与企业之间的应急工作机制，一旦发生事故，各方要快速联动，迅速投入救援。

(3)加强安全生产应急救援队伍建设。加强应急救援队伍建设，提高内在素质，是保证有效实施救援的根本保证。要坚持以地方政府政府部门、各类企业现有的专(兼)职应急救援队伍为依托，通过整合资源、调整区域布局、补充人员和装备，形成能够协调配合行动的安全生产应急救援队伍体系。

(4)提高安全生产应急技术装备水平。地方政府和企业应加大应急投入，加强安全生产应急救援基础设施建设和专业应急装备建设，配备处置复杂事故的高、精、尖设备，提高整体装备水平。地方政府及其有关部门可以在标准制定、科研经费安排、行政许可等方面出台具体支持措施，鼓励应急技术创新，要重点搞好先进适用技术、装备的推广和应用。同时，应急救援队伍要配备功能完善的后勤保障设备，提高救援队伍高强度连续作战能力。

(5)加强安全生产应急救援培训教育广度和力度。要普遍加强生产安全事故自救互救技能培训。各级各类安全生产应急管理机构和高危行业企业要广泛开展应急技能培训教育，从事安全生产应急管理工作和高危行业企业从业人员都要掌握与所从事工作面临的危险相适应的应急知识和技能，使其在遇到危险或在发生事故时，能科学施救、自救，避免因盲目救援增加伤亡。要逐步将应急教育内容纳入各级各类学校教学内容，逐步使广大青少年在义务教育和学历教育阶段就掌握一定的应急知识和技能。要采取形式多样、丰富多彩的活动在社区和厂矿推动应急知识和技能的普及，提高普通群众的自救互救能力。

(6)加强应急预案的演练工作，使演练常态化、习惯化。“业精于勤，荒于嬉”。只有定期开展演练，不断提高救援的业务素质才是提高救援能力的根本。演练的目的一方面是检查预案的科学性与可行性，并对应急预案的缺陷进行诊断;另一方面也是提高应急救援体系的反应能力、救援能力以及协同作战能力的重要手段。应急演练的具体形式既可以是桌面演练，也可以是实战模拟演练。无论哪种形式，都可以分为单项演练、组合演练和全面演练。单项演练是为了发展和熟练某些基本操作或完成某种特定任务所需的技术而进行的演练;组合演练是将具有较紧密联系的多个应急任务组合在一起进行演练，其目的是要达到交流信息，加强各应急救援组织之间的配合和协调性;全面演练是应急体系内所有承担应急救援任务的组织或其中绝大多数组织参加的演练，主要目的是验证各应急救援组织执行任务的能力，检查相互之间的协调能力，能否充分高效地调配和利用应急资源和应急力量。演练的目标应侧重在现实应急能力评估和应急缺陷(包括脆弱性)分析上，以便通过持续改进，提高应急能力。

(7)加强应急处置评估。督促指导救援力量对较大以上、社会影响恶劣以及较大涉险事故应急响应、信息报告、处置措施、预案有效性等开展评估，分析得失、总结经验、提供借鉴，不断提高应急处置水平。

［1］赖文恺.浅析我国地方政府的应急管理［J］.企业技术开发，2014(18).

［2］李聪聪.浅论自然灾害应急管理中地方政府的职能与应急机制构建［J］.才智，2013(29).

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