关于实行耕地占补平衡制度的调查与思考——以兵团第八师石河子市为例

（兵团第八师石河子市土地学会，石河子市，832000） 夏国刚

耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，不但对于遏制耕地锐减的势头，实现耕地总量动态平衡目标和经济社会可持续发展等具有重要意义，而且直接关系到各级政府耕地保护责任目标的实现和能否守住18亿亩耕地红线。自1998年新修订《土地管理法》颁布并实施以来，耕地占补平衡工作已取得巨大成绩，在一定程度上缓解了因非农建设占用所造成的耕地压力。

要切实落实耕地占补平衡制度，必须从认识、制度、技术等多方面入手，建立耕地占补平衡的长效机制。一方面，从认识入手，就是要树立坚持数量、质量、生态并重的管理理念。土地开发强度和生态环境是一对矛盾体，如果一味地追求通过土地开发整理增加耕地数量，势必会较少维持生态环境数量平衡的砝码；反之，一味地通过退耕还林、还草、还牧的方式增加生态用地，耕地的砝码就会减轻，就会威胁国家的粮食安全。因此，坚持数量、质量、生态并重的管理理念，应该以提升耕地现有质量为基点，充分协调好位于耕地质量基点两端的耕地数量和生态用地数量，即要合理控制土地开发，增加耕地的数量，又要积极提升耕地及其他土地资源的生态承载潜力。另一方面，耕地占补平衡仅仅是一种补救措施，要想真正解决保护耕地问题需要多方同心协力、多管齐下的政策措施、需要计划和市场的良性互动。最好的途径就是毫不动摇地坚持耕地占补平衡制度，顺势而动推进占补平衡制度改革。

1 耕地占补平衡基本情况

近年来，八师石河子市坚持把土地整理作为增加耕地面积、提高耕地质量、保护耕地红线的战略任务，通过土地综合整治、工矿废弃地复垦利用等措施，加大土地综合整治力度，保证师市耕地占补平衡。2010年至2012年，八师石河子非农建设占用耕地3 655.86hm2，同期土地开发整理复垦补充耕地3 688.86hm2，实现了耕地占补平衡有余。八师石河子不仅注重在增加耕地面积上下功夫，更注重在提高耕地质量上用气力。在基本农田整治过程中，各团场坚持以优化耕地结构、建设高产稳产基本农田为重点，下大力对散乱、废弃、闲置、低效利用的团场连队建设用地进行整理。不仅使小田块调整为大田块，而且使零碎、闲散、未利用地得到了充分利用，使田间耕作和管理更为方便，耕地利用率普遍提高3～10%。整治后的农田普遍成为道路、沟渠、电力、林网等基础设施配套、旱涝保收的高产稳产农田，生产能力普遍提高10～15%，生产成本降低5～10%。

1.1 建立占补平衡耕地储备库

在第二次土地调查成果的基础上，进一步摸清辖区内的耕地后备资源状况；按照土地利用总体规划确定的用途，将团场年度补充计划的20%预留为耕地后备资源，纳入土地复垦整理开发计划指标，由师市国土资源部门分解下达各农牧团场，将各农牧团场历年来土地复垦整理开发新增的耕地，统一组织验收，经验收确认后，录入耕地储备库。2010年录入占补平衡耕地储备库耕地面积11 866.67hm2，同时各团场相继建立占补平衡工作台账，实行师级统管。该项工作的完成为切实保证师市今后非农业建设项目耕地占补平衡工作的落实，促进师市工业化、城镇化的发展提供了充分的用地保障。

1.2 严格项目管理

近年来，八师石河子陆续制定并颁发了《占补平衡耕地储备库指标使用管理办法》，《耕地保护制度》等一系列规范性行文件，对项目立项、招投标、实施、备案、核实和占补挂钩等关键环节都做出了详细的规定，有力地指导和推动了各团场耕地占补平衡的开展。

1.3 实行用地项目与补充耕地项目挂钩管理

凡建设占用耕地，必须补充耕地。各团场在申报建设用地拟订补充耕地方案时，按照“先补后占”要求，将建设项目与经师市备案确认的补充耕地项目挂钩，落实耕地占补平衡。建设单位自行补充耕地的，应与对应的补充耕地项目挂钩；缴纳耕地开垦费的，由师市国土资源部门安排补充耕地项目挂钩，在土地整理复垦开发项目信息备案系统中就挂钩的补充耕地项目，按要求补充填报建设项目有关信息，确认补充耕地项目编号，将项目编号填报在补充耕地方案中并附确认信息。建设项目预审时，对于耕地开垦费低于规定标准或未足额纳入项目投资估算的，不予通过用地预审。

1.4 规范项目运作

2012年八师石河子实施高标准基本农田项目12个，建设总规模13 270.28hm2。其中：土地平整1 144.45hm2、新 增 耕 地 317hm2，营 造 防 护 林191.32hm2。完成布设涵管69个、节水闸11座、架设输电线路2.5km、主干网改造15km。项目资金总投入1.94亿元。惠及142团、144团、136团、133团等11个团场24个连队，取得了良好的经济、社会和生态效益。项目的实施后，优化了团场土地利用结构与布局，有效改善了项目区的生产、生活条件，基本形成“田成方、渠成网、路相通、林成行”的格局，提高了耕地综合生产能力和抵御旱灾、风灾等自然灾害能力，实现了土地的节约集约利用，为促进团场农业稳产增收创造了条件。

2 存在问题

2.1 后备耕地资源开发难度高

荒草地、盐碱地分别占后备耕地资源总量的62.64%和18.88%。在宜农荒地中盐土占44.86%，且不易改良。

2.2 补充耕地质量难以保证

目前，各项建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好，土质较肥沃的优质耕地，而新增耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、连队居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等，但这些土地多处于偏远的地形条件相对较差的地区，区位和耕种条件较差，对土壤鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督保证措施，开发出的耕地质量较低，很难形成一定的生产能力，导致补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，“占优补劣”现象较为突出。

2.3 补充耕地的质量难以评价

揭示耕地内在质量的直观指标为种植作物产量及其生产成本，而在现实中，由于补充的耕地往往是新开垦的耕地，还未种植，或仅是前期改良性种植，所以难以得出该耕地的正常平均产量水平。另外，新开垦的耕地最初几年收益情况一般较差，后期改良增产潜力的大小，以及改良投资的大小往往决定着补充耕地的质量水平，因此，新旧耕地质量水平相当的标准也就呈现出复杂性的特点。目前，补充耕地验收往往是针对灌溉条件、土层厚度、平整程度等几个主要因素，以目测的直观感觉作为验收的依据，并非建立在精确比较的基础上，对于新增耕地的质量缺乏衡量标准和检验机制。

2.4 补充耕地的成本投入大

实现耕地占补平衡的过程也带来了巨大的成本投入，如土地开发整理规划成本、动态监测成本、中低产田改良及拆迁补偿成本等，仅靠中央和地方政府的财政支持，资金来源单一，远远不能满足耕地占补平衡的全部要求。

2.5 项目实施管理制度标准亟需完善

有关土地整治管理制度不能满足工作需求，如立项期间预算定额标准采用2005年版本，实施期间定额费用发生了变化，使得后期实施资金管理出现诸多问题。兵团项目实施管理尚缺少对参建单位的备案管理和考核制度，不能有效监督管理参建单位。应不断总结完善项目实施管理的制度和标准，做到各项制度可用、管用、适用。

3 对策建议

3.1 加强补充耕地项目各环节管理

从项目立项审批、规划设计、实施管理等方面，切实组织实施好补充耕地项目。一是项目立项审批时，要从源头上把好选址关。申请立项的补充耕地项目必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划。对不符合土地整理复垦开发条件的，坚决不予立项。二是项目规划设计时，要严把项目审核关。严格执行《兵团土地开发整理工程建设标准》和国家、兵团土地开发整理项目有关规定，规范项目设计，达到符合农业生产条件的基本要求，构建补充耕地质量建设的基础平台，注重保护生态和防止水土流失，做到经济、社会、生态效益的有机结合。三是项目实施时，要严把工程质量关。农业部门要在项目实施中进行指导，项目承担单位在进行补充耕地项目建设过程中，要充分听取农业部门对耕地质量建设的指导意见，按照农业生产的技术要求组织实施，消除耕地障碍因素，培肥耕地土壤，提高主要农作物生长的适宜性，为提高农作物产量和质量创造基础条件。

3.2 做好占补平衡补充耕地的验收工作

一是明确补充耕地项目验收部门职责。在补充耕地项目验收时，国土资源部门重点把好补充耕地数量关，农业部门重点把好补充耕地质量关。二是严格执行补充耕地项目验收要求。师市国土资源和农业部门验收补充耕地项目时，要按照补充耕地项目管理和验收的有关规定和规范，依据项目建设目标和任务、工程建设质量、补充耕地质量评定意见、耕地等级评价结果等，综合评价补充耕地的数量和质量，形成验收结论。对验收不合格的，验收组要提出具体整改意见。项目承担单位整改后，国土资源部门和农业部门对整改内容重新验收。

3.3 强化项目全程监管

一是充分利用土地利用“一张图”和土地整理复垦开发项目信息备案系统，在项目实施、备案、核实和补充耕地占补挂钩使用、占补考核等环节上加强对补充耕地项目的全程监管。监督承担补充耕地任务的单位，严格按照土地整理复垦开发项目立项、设计、实施和验收的有关规定要求，完成补充耕地项目；监督补充耕地项目验收单位，按照土地整理复垦开发项目信息备案要求，及时将验收合格的项目报部备案。二是全面落实耕地先补后占。根据本区域经济发展用地需求和耕地后备资源状况，本着统一规划、集中连片、形成规模的原则，安排使用耕地开垦费、土地复垦费等补充耕地资金，引导企业或个人利用自筹资金，先行组织实施补充耕地项目，储备补充耕地。各类补充耕地项目，都必须严格按土地整理复垦开发项目管理规定履行立项、验收等程序，项目验收后按规定进行土地变更调查、登记，纳入统一管理。三是完善补充耕地数量和质量监管机制。国土资源部门和农业部门要进一步完善补充耕地数量和质量监管机制。师市国土资源局和农业局要加强对补充耕地质量建设与管理的检查，要把补充耕地的质量状况和建设管理情况，作为对各团场耕地保护责任目标履行情况检查的重要内容，其检查结果作为综合评价各团场耕地保护保护责任目标履行情况的重要依据。

3.4 加强指导补充耕地项目种植利用

一是建议师市农业部门根据项目验收有关意见，充分利用已有的农业技术成果，提出改良土壤的具体措施，防止土壤退化和污染，不断提高补充耕地质量和农业生产综合能力。引导补充耕地项目合理种植结构，推广规模连片种植，建设标准化生产基地，推动效益农业、特色农业和现代农业发展。补充耕地项目原则上不得改为园地、林地。师市要根据实际情况，积极创造条件，鼓励和扶持利用新增耕地发展粮、棉、油作物生产。二是加强补充耕地项目验收后的工程后期管护，确保农田水利设施、林网、道路等基础设施完好，不断改善农业生产条件，提高耕地地力水平。补充耕地项目验收合格后，项目承担单位应及时与项目团场签订管护协议，落实项目区农田基础设施的管护主体，明确管护职责与义务。

3.5 改善耕地质量和生态环境

一是完善耕地质量评价体系。充分利用本地农用地分等定级工作初步成果，研究耕地占补平衡中的耕地质量评价标准，从耕地的土壤理化性状以及配套设施条件等方面入手，尽快制订科学合理、简便易行的耕地质量评价体系，为评价补充耕地的质量提供可靠依据。二是推行耕地耕作层的再利用。针对目前重视新增耕地面积，而忽视耕作层的质量和生态环境改善的问题，建议同等对待项目的数量、质量和生态环境标准，不断完善竣工验收标准内容和质量。在评定建设占用耕地质量等级基础上，按照不低于占用耕地等级的原则补充耕地，确保补充耕地质量达到或超过被占耕地质量，防止“占优补劣”。同时，积极推行建设占用耕地的耕作层土壤剥离利用工作，根据土壤的现实情况，采取生物的、工程的措施改良土壤，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求的前提下，用于新开垦耕地的建设，建设高质量的耕地。三是制订生态保护方案。占地单位或土地开发部门在开发、整理与复垦前应进行生态环境影响评价，充分论证新增耕地可能对环境产生的影响，制订生态保护方案和应对措施，尽可能地避免或减轻因耕地开发造成的生态环境问题。

3.6 适当提高耕地开垦费标准

目前，相当一部分省份耕地开垦费是上个世纪制定的，远低于补充耕地的成本。应根据各地开发耕地的难易程度、后备资源质量以及粮食自给自保等因素，参照工业用地最低标准，制定各地耕地开垦费最低标准，以解决因选择后备资源的不同造成补充耕地开发费用悬殊问题。

3.7 实行异地占补平衡

随着我国在土地产权制度和耕地占补平衡机制建设方面的逐步完善和健全，由国家统筹、宏观管理的耕地省际占补平衡将是实现国家土地资源有效配置，真正实现耕地占补平衡的必然趋势。由于各地所处发展的阶段不同、自然资源条件的差异，如有些地区占补不足，有些地区占补有余；有些地区缺乏占补资金，有些地区缺乏占补资源。为了切实解决资金和资源错位问题，切实落实好耕地占补平衡，可考虑适当引进市场调节机制，将耕地指标纳入有形市场流转，在自愿协商的基础上，允许跨区域占补平衡，依法转让给需要补充耕地的政府单位或企业，从而通过结合各区域的实际情况考虑实施省际之间的异地开发补偿所占用耕地的占补平衡政策，实现资金和资源的优势互补。