抢抓机遇 振兴水运加速湖南融入长江经济带进程——关于“十三五”湖南水运交通发展的思考

韩 义

(湖南省财政厅经济建设处，湖南长沙 410015)

2011 年12 月2 日湖南省水运工作会议在长沙召开，此次会议是新中国建立后省政府召开的第一次全省水运工作会议，也是加快推进“十二五”湖南水运发展的一次关键会议。时过3 年，在“十二五”即将收官，“十三五”即将启动的重要时刻，我们应对全省水运交通“十二五”任务完成情况及时总结，为提前谋划“十三五”水运发展提供思路。基于此，今年10 月，我厅与水运局前往岳阳、衡阳等地调研，现将相关情况汇报如下。

1 江湖时代:一个千载难逢的发展机遇

“十二五”期全省水运规划完成投资161 亿元，截止2013 年底，3 年累计完成投资85 亿元，完成进度53%。今年计划完成水运投入34 亿元，预计基本可以完成“十二五”规划目标。和3 年前相比，国际国内形势发生了较大变化，特别是今年以来一系列重大政策的出台，为我省经济社会发展提供了新的机遇。在此背景下，我们认为有必要对水运交通的重要性进行再认识。

1.1 发展水运是对接国家战略的有力抓手

2013 年11 月初，习近平总书记在我省考察时指出，希望湖南发挥作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部(简称“一带一部”)的区位优势，抓住产业梯度转移和国家支持中西部地区发展的重大机遇，提高经济整体素质和竞争力。2014 年9 月25 日，国务院出台长江经济带发展指导意见。几乎同一时间，国务院正式批复《洞庭湖生态经济区规划》。长江与洞庭，都纳入中国发展“新棋局”，湖南正式进入利好政策叠加的“江湖时代”。让我们冷静分析这些重大的国家战略，不难发现，他们几乎同时都聚焦湖南的水运发展。因此，摆在省委、省政府面前的不是应不应该发展水运，而是加快发展我省的水运交通既是未来湖南发展的新途径，更是党中央、国务院交给湖南的战略任务。

1.2 发展水运是凸显湖南优势的路径选择

全省有通航河流373 条，通航里程11 968 km，全国排第三位，其中千吨级及以上航道700 km。我省岳阳市境内拥有长江黄金水道163 km，洞庭湖和湘、资、沅、澧4 条水系连通全省70%的县市区。湘江、沅水已列入国家高等级航道建设规划。全省有港口63 个，最大靠泊能力5 000 t，长沙港和岳阳港成为全国内河主要港口，岳阳港城陵矶港区为国家一类开放口岸，长沙港霞凝港区为国家二类开放口岸。全省已基本形成以洞庭湖为中心，长江、湘江、沅水干流为依托，岳阳港、长沙港为主枢纽的内河水运体系。全省众多产业均临水靠港、沿江布局，特别是湘江沿线已经发展成为我省最重要的工业走廊，湘江两岸聚集了全省70%的大中型企业，工业产值占全省总额的60%以上，经“一湖四水”可沟通湖南74 个县市区，连接全省70%的大中型工矿企业和全省80%的地域，为湖南水运发展提供了丰富的资源要素空间。

1.3 发展水运是建设两型社会的重要内容

在当今市场竞争日趋激烈，环境保护压力不断加大，土地供需矛盾持续紧张的新形势下，水路运输相对于其它运输方式，因具有“运能大、成本低、污染少、占地少”等显著优势，是典型的低成本、低碳运输方式，迎来新的发展机遇。据有关测算，水运、铁路和公路的运输成本分别为0.033 元/(t·km)、0.16 元/(t·km)和0.48 元/(t·km)，水运与铁路、公路运输方式的单位能耗比大致为1 ∶2.5 ∶8.6。在综合运输体系中，水运单位能耗与铁路、公路单位能耗比为1 ∶1.8 ∶13.9，水运单位二氧化碳排放量与铁路、公路比为1 ∶2.5 ∶8.6。按“十二五”末湘江水运货物周转量460 亿t·km 计算，与铁路运输比，可节约近20 万t 标准煤，减少50 多万t二氧化碳排放;与公路运输比，可节约320 多万t 标准煤，减少830 多万t 二氧化碳排放。水运明显是天然的绿色运输方式。

1.4 发展水运是创建开放湖南的基础条件

近几年来，我省对外贸易发展缓慢，湖南实行“走出去”战略的步履越来越艰难。2013 年，我省进出口总额251.6 亿美元，居中部倒数第二，仅占全国总量的0.6%;外贸依存度仅6%，居中部倒数第一，不到全国平均水平(45%)的七分之一。鉴于此，省委、省政府下定决心扩大对外贸易和投资，引进外商直接投资对我省经济转型升级具有极为重要的影响。实践证明，湖南要在对外贸易和投资，引进外商直接投资方面取得大的突破，离不开水运的支撑。在高度竞争的市场经济条件下，在决定产品盈利能力和企业市场竞争力的诸多要素中，运输成本的影响已日益突出。加快我省水运发展，充分发挥内河水运优势，降低社会综合运输成本，可以有效缩小我省与东南沿海地区在区位条件上的差距，促进对外贸易和投资，引进外商直接投资由沿江传统优势地区向我省的转移，有利于我省在承接东部产业转移中占据先机。

1.5 发展水运是欧美经济腾飞的成功经验

美国极其重视开挖人工运河与重点航道建设，日益构架出以密西西比河干流和北部五大湖为主体、江河湖海相互连通、规模宏大的水运体系，有力促进了东部沿海、沿江城市与内陆城市的协同发展。美国东北沿海城市群港口分布较为密集，沿海城市都有出海港口。北美五大湖城市群水运尤为发达，对北美的工业化产生了巨大的拉动作用;伊利诺依——密歇根运河把地处内陆的芝加哥与五大湖和大西洋连接起来，使其变成了重要的港口城。欧洲各国历来也非常重视开挖运河与重要航道建设，大力发展内河航运，并以此作为促进本国或本地区开发开放、经济社会发展的重要条件。莱茵河黄金水道，几百年来一直是欧洲最为重要的交通要道与物流通道，通过修建一系列运河与多瑙河、罗讷河等流域连接，构成了一个四通八达的欧洲水运网，已成为世界上航运最繁忙最发达的国际河流之一。莱茵河流域是世界上著名的人口、产业与城市密集带，以法兰克福、巴塞尔、科隆、鹿特丹等大城市为依托，这些大城市汇聚周边中小城市共同组成城市圈，进而汇聚形成超级城市带、世界上工业经济最发达、产业带最密集的区域之一——欧洲西北部城市群。

2 望江兴叹:一个水乡泽国的诸多无奈

近年来，水运交通建设取得了较快发展，但与其他交通项目相比，在关注程度、投入规模、社会效益等方面相差甚远。以投入规模为例，全省水运“十二五”规划总投资为161 亿元，仅占整个交通规划4 000 亿元的4%，今年水运项目的投资计划是34亿元，仅占今年总盘子660 亿元的5%。为什么各级政府明知湖南发展水运有许多优势，但长期以来一直冷落水运。经调研，我们认为主要有如下几个原因。

2.1 我省水运发展滞后与水运自身的特殊性有关

水上交通和陆上交通在建设和管理上有三个不同:一是发展模式不同。陆上交通建设是驱动型发展模式，即运输需求大于现有基础设施的服务供给能力，驱动基础设施的发展与完善，基础设施一经建成即将有效缓解交通压力。而水上交通项目是诱导性发展模式，即通过加快水运基础设施建设，大幅改善水路运输条件，通过市场竞争，发挥水运低成本优势，促进水运的逐步培育与发展，进而实现水运在节能、环保、节约用地等方面的综合优势，贯彻新时期绿色可持续发展的新思路。二是投入效益不同。与陆上交通相比，由于水运项目普遍存在前期投入大、建设周期长、成本回收慢等特点，使得政府不愿投入、企业不敢投入。三是受惠对象不同。从内陆省份来看，群众出行普遍选择方便快捷的陆上交通工具，极少选择水上交通工具出行。水运项目建成后，得益的主要是企业，城乡居民受惠较少，在提出“民生为本”口号下，政府发展水运的积极性不高。正是基于上述三个特点，水运在运输体系中的地位逐渐下滑。水路交通基础设施建设因收费条件相对较差，多以社会效益为主，筹资一直严重困难，投入严重不足，水运基础设施服务水平随之加速恶化。水路运输条件低下反过来进一步加剧货源企业，特别是新兴产业更加倚重公路、铁路等运输保障相对稳定运输方式，水运市场进一步萎缩。水运发展深陷于这种恶性循环的发展怪圈。

2.2 我省水运发展滞后与政府发展思路落后有关

究其原因，主要是长江干流仅流经岳阳一市(坐拥长江干线161 km)，而湘、资、沅、澧“四水”和洞庭湖航运各自分割，因而一直未能上升为省级发展战略层面。更深一层次分析，就打造长江经济带，湖南还是没跳出行政区域的框框，各地仍然比较习惯于以当地政府为主配置岸线资源，导致一定程度的无序竞争，难以形成省际省内区域发展的合力，难以充分发挥长江黄金水道的巨大潜能。早在2012年8 月省政府常务会议就已经研究部署城陵矶港区发展，但是由于没有督导或者督导不力，使得一些早应该启动或者建成的基础设施，至今还在头脑里或图纸上。又如，岳阳虽是长江沿岸首批对外开放城市，起步较早，但政策支持和开发强度不如湖北、江西、安徽、江苏等省，湖北提出“一带两圈”(以长江经济带为主轴、武汉城市圈和鄂西生态文化旅游圈为两轮)，江西提出以九江为“龙头”打造全省经济社会发展的增长极，都在积极实施，并且早已见成效。

2.3 我省水运发展滞后与当前的管理体制混乱有关

按照目前的管理体制，干线航道养护归省里负责，支线航道养护归市县负责;航道养护归航道部门负责，水上安全归海事部门负责。简而言之，就是“建管养职能脱节，省市县权责失衡”。同一件事情，被割裂成多个层级、多个部门管理，难以实现统一调度、统一管理，工作效率低下。以航道养护为例，省财政在预算中对省水运管理局下辖4 个直属航道局(长沙、衡阳、益阳、常德)人员经费给予足额安排，并考虑了少量养护工程经费，省直管的约2 010 km 高等级干线航道得到的基本管理养护。其余近10 000 km 由市县政府负责管养的地方航道，至今没能建立健全相应的管养体系，因既没有配备应有的养护人员，也没有相应的养护资金来源，航道基本处于弃养状态，航道通航条件每况愈下，安全隐患频出。

2.4 我省水运发展滞后与政府投入不足有关

一方面建设资金筹资压力巨大。我省过去主要靠国家补助，地方财政少量预算安排，社会资金投入的水运发展筹资模式已很难满足当今加快水运发展的需要。由于省水运投现有优质资产规模较小，且在当前水运建设资金刚性需求巨大，资本金注入相对有限的条件下，很难腾出更多的资金做大优质资产这个“孵化池”，滚动发展，不断壮大面临实际困难。特别是，我省四大干流梯级渠化已相当成熟，优质资源绝大部分已被电力部门所占据，旨在通过建设航电枢纽来带动水运发展的“以电养航，以电促航，滚动发展”策略，失去了最好的实施时机。另一方面执法设备投入严重不足。一是工作船艇严重短缺，既有船艇普遍老化;二是执法执勤车辆严重短缺;三是应急站点建设滞后，应急救助能力弱。装备严重匮乏的现状与海事人员正常履职实际需求存在巨大缺口，基层海事人员所肩负的安全监管责任与现实的履职条件和手段存在极大反差，已造成了海事系统招不来人，留不住人的尴尬。

2.5 我省水运发展滞后与配套设施不完善有关

水运发展离不开充足稳定的货源，因此腹地产业特别是临港产业的发展是支撑水运持续发展的关键。由于水运建设投入不足，水运基础设施发展滞后，水路运输持续萎缩，我省已有大型企业的原材料及产品运输，更多的倚重公路、铁路等运输方式，产业布局与水运脱节的现象较为普遍。如今，随着水运基础设施的条件不断改善，连接港口与重点企业等水运货源地之间的集疏运系统不完善，公、水、铁多式联运的综合运输体系尚未成形，制约了货物运输顺利地向水路转移，“宜水则水”的目标难以实现。我省临港产业发展滞后更加严重，至今仍处于起步阶段。

3 四水通衢:一个惠及三湘的宏伟蓝图

按照《湖南省水运发展规划》确定的总体发展目标，未来10 ～20 年，将是我省内河水运发展的重要战略机遇期，“十三五”期，更是推进我省内河水运现代化发展的关键期。“十三五”我省内河水运发展的基本思路:在“十二五”发展的基础上，以“高等级航道网络化、现代港口规模化、安全监管信息化”为目标，全面加快提升我省内河水运服务能力，

让湖南内河水运成为区域产业集聚和经济发展的重要支撑，真正实现“四水通衢”的宏伟目标［1］。具体思路如下。

3.1 以项目为载体，进一步加大公共财政支持力度

一是注重项目储备。建议从明年开始启动“十三五”水上交通省级重点项目库建设，为争取中央项目资金做准备。省财政可考虑从省预算内基建、中央燃油税资金中对进入项目库的项目前期工作给予适当补助。二是设立水运发展基金。建议借鉴江苏、浙江等地的先进经验，从2016 开始省财政从水运规费、水资源费、河道采沙费、水电站发电收益、燃油税等渠道募集水运发展专项基金，初定规模为3～5 亿元，专项用于水运发展建设。三是明确财政投入的重点。建议各级公共财政资金集中用于干线航道的提级改造和水上交通安全治理，航电枢纽和港口码头建设可采用PPP 模式，吸引社会资金投入。

3.2 以长岳为基点，进一步提升湖南水运竞争优势

一是抱团申报“洞庭新区”。从目前的基础条件来看，长沙和岳阳单独申报国家级新区成功概率不大，省政府可考虑将长沙的产业优势和岳阳的交通区位优势结合起来，先争取国家级保税区落户长岳，实现通关一体化，再联合申报国家级新区，争取国家的扶持政策。二是兼顾其他干线航道的建设。适当兼顾澧水及洞庭湖区等其它干线航道建设需要，进一步加快实施全省高等级航道骨干网提级改造。到“十三五”末，基本建成湘江、沅水等水运主通道高标准全线贯通，澧水、涟水、淞虎航道等其它重要干线航道高标准延伸的全省高等级航道主骨架。三是兼顾其他港口码头建设。适当考虑其它重要港口发展的需要，继续加快全省港口体系的现代化、规模化、标准化改造。到“十三五”末，岳阳港在全省水运的龙头地位得到有效发挥，长沙港作为我省第二大核心港的功能进一步凸显，其它地方重要港口提供有力支撑和补充，全省规模化、专业化、现代化港口体系初步形成。

3.3 以水运投为平台，进一步做大做强做实港航企业

一是倒逼水运投转型升级。未来几年，各级政府的融资平台将面临存亡之危，这就迫使各家公司另寻出路。在当前中央强力推进PPP 模式的形势下，建议水运投以此为契机，将目前的自身的融资平台角色逐步转变为实体企业。省政府可考虑将省里直管的干线航道的养护工程外包给水运投承揽。二是做大做强水运企业。水运发展要想走市场化运作的道路，就必须依靠企业的载体作用，而且是能够上市融资的大型企业。省政府可考虑将全省的造船、运输、仓储、港口装卸等企业整合组建湖南港航集团，并力争在“十三五”期间挂牌上市。三是为企业松绑减负。简化水运项目建设前期工作审批程序，取消港口建设费等费用，认真落实现行的用地、用工、信贷等方面的政策，尽可能降低企业的运行成本。

3.4 以政策为引导，进一步优化全省临港产业布局

一是继续加大对临港园区的支持。每年省财政的园区奖补资金继续支持临港园区的基础设施建设。二是优化全省产业布局。省政府应出台政策，将全省具有竞争优势的、大耗水、大运量的企业，例如钢铁、石化、能源、装备制造等逐步向岳阳港转移。若省政府担心此举会影响长株潭的经济增长，可先考虑将企业总部留守原地，将生产、仓储环节向岳阳转移。三是鼓励省级融资平台投资煤炭基地。我省每年的用煤缺口至少在4 000 万t 以上，南阳洲煤炭基地的建成对缓解我省运煤保电的压力具有极其重要的现实意义。省政府可考虑湘铁集团和发展集团分别投资基地的运煤专线和堆场建设。

3.5 以平安为宗旨，进一步抓好水上交通安全工作

我省海事队伍正式组建时间较晚，特别是县市级海事机构多为近几年刚刚组建，人员经费基本纳入地方财政预算予以保障，但正常履职所必需的执法船艇、执法执勤工作车、单兵装备、救助站点及物资严重匮乏。目前，全省尚有5 个市级海事机构和57 个县级海事机构完全没有执法工作船艇，9 个市级海事机构和86 个县级海事机构完全无执法执勤车，除已建成岳阳、长沙、常德、衡阳等4 个市级应急指挥分中心外，其它市、县均无应急救助站点。要切实提高全省海事系统系统安全监管及救助能力，适应水上安全发展的需要，关键在于尽快建立全省海事系统设备设施建设的投入机制。建议参照陆上交警省地共建模式，人员工资及其它正常经费由市、县财政安排，而设施与执法装备主要由省支持建设。

［1］郭辉东.湖南水运发展战略构想［J］.湖南交通科技，2009(1).