水利水电工程农村移民农业安置探析

2015-08-15江震

地下水 2015年4期

江震

(辽宁省水利厅水政监察局，辽宁沈阳110003)

2006年，国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，该条例第十三条明确要求对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，合理规划农村移民安置点;有条件的地方，可以结合小城镇建设进行。移民安置条例的颁布，要求县级地方人民政府作为移民安置责任主体，实施主体，对移民征地补偿及搬迁安置中的权利提供了较好的保障。

根据《农村土地承包法》第二十条耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长;此外《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的第三部分的第一条明确指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这样一来，农村移民安置有土地安置难度较大。

1 大中型水利水电工程移民安置现状

1.1 移民安置重视不够，重工程轻移民工作

近几年，国家经济快速发展，国家对电力资源及水资源需求不断增加，对基础设施的投入不断加大，水利工程项目越来越多，移民安置经历了“一平二调”到“以人为本”的逐步转变，但移民安置中，移民意愿会随时变化，移民安置难度较大［1］。主体工程建设主要是技术问题，而移民安置首先是一个如何安置移民这个群体的社会问题，然后才是安置点选择及建设这一技术问题，早些年中国发展模式是农业哺育工业，剪刀差情况普遍，在水利工程建设上具体表现为重工程、轻移民，各参建单位对移民安置不够重视。

1.2 移民安置范围受局限

大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例要求在移民安置过程中，项目法人与县级以上地方人民政府签订移民安置协议，基本上将移民安置资金交地方人民政府包干使用移民安置中。辽宁省水库移民安置中，集中安置点一般选取荒山削平再地基处理，投入较大，虽然相关税费较多，但移民安置涉及的部门审批较多，协调工作量较大，基本为县域内安置。此外，受1985年以前修建水库移民上访咨询影响，淹占地外县级政府接受外地迁入移民主观性不强。

1.3 农村移民故土难离、对新环境适应能力低

移民安置规划大纲编制前，移民安置实物量调查人员在宣传解释政策的同时，需要做好移民安置实物量调查，摸清移民安置意愿，以确定移民安置方案。在移民安置意愿收集中，移民受从众心里影响或觉得建设水库这事离我还很遥远，在安置方式的选择上比较随意并且趋向一致。由于水利水电工程建设周期较长，移民心理变化较大，在中国传统思想里就有衣锦还乡及落叶归根等思维方式影响，还有对新环境的畏惧、不满，对新事物接受程度较低等原因，很多的人不愿意离开自己的故土，这种情况以年龄稍大的农村移民表现得尤为突出［2］。

1.4 农村闲置土地容量不足，移民集中农业安置困难

新一轮农村土地承包后，农村土地基本都承包到户经营，这几年经济快速发展，土地增值潜力较大，无论人均土地多或少，土地作为稀缺财富，农民不愿意减少手中土地数量。同时，由于土地的增值，农村闲置荒地等能够加以利用的土地均被开发使用，各村自留地要么用于新增建设项目建设用地，要么早已分配到户，移民安置大面积调剂土地用于移民集中安置难度越来越大。农业安置中，除投亲靠友外，移民很少异地分散插花安置。

1.5 部分农村土地闲置，农村土地整体利用率不高

有关资料显示2012年，辽宁省城镇化率为65.7%，2020年预计达到75%左右，按此推算，辽宁省每年城镇化人口约55万人(总人口4 375万)。此外，很多人口虽然未能落户城镇，但大量的务工人员已离开家乡，各种媒体均报道过消失的村落或老人村等现象，笔者认为鉴于农村老龄化，城市年轻化(进城绝大部份为年轻人)这一现实，辽宁省的城镇化进程会越来越快，农村人进城后自动舍弃土地资源这一事实将会使农村闲置土地会越来越多。

1.6 环境保护要求高、移民工作跟不上

伴随经济的发展，环境保护观念深入人心，环境保护力度越来越大，水土保护、林业保护、环境保护日趋严格，特别是对于湖泊、水源保护区范围很大，原有的移民后靠安置批准越来越难，保护区内不能新增建设项目。此外后靠居民的生产生活废弃物对库区水质影响较大，后靠农业安置困难。

2 针对农业生产安置现状的建议

2.1 重视政策引导，加大宣传解释力度，努力转变移民观念

异地移民安置必须做好政策解释工作，打消移民顾虑，要讲清当前实际情况，摸清移民真实意愿，科学规划。首先引导移民投亲靠友异地安置，根据移民投亲靠友意愿，想方设法寻找投靠地闲置土地资源，满足移民要求。对于投亲靠友地土地承载力发掘确有困难的，对该部分移民有土安置的去向要综合考虑后靠安置(包括工程防护，垫高恢复土地等措施)，异地集中安置(包括造地)等措施［3］，做好政策引导、宣传解释工作，打消移民顾虑，以便移民合理选择安置方式。

2.2 合理流转土地，盘活闲置土地，挖掘资源并优化配置

以辽宁省白石水库为例，该水库实际安置外迁移民比原规划数量增多，外迁安置5307户、16 617人，占安置移民总数的89.09%，移民安置区选在各方面条件相对都比较优越的辽中、北宁、新民、灯塔、义县、凌海、营口市老边区、朝阳市双塔区等处。在外迁安置中，辽宁省境外安置移民94户、312人，涉及8个省、43个县。水库移民搬迁安置过程中，省政府统一调度通过充分盘活各地闲置土地资源，大范围妥善安置移民。辽宁省的三湾水利枢纽及输水工程，也较多采用这一安置方式。

对于近几年建设的水库，土地资源更加缺乏，可以采取以下措施以施行农业安置:一是要盘活移民区线上园林等资源，将这些资源收归集体所有，依法依规“二次分配”，为他们提供生存、发展空间。二是要鼓励部分工厂企业、土地大户将部分充余的土地流转给村集体，村集体再将这部分土地流转以安置移民。三是对于已经城市定居居民要研究奖励措施鼓励将土地使用权交集体组织以安置移民。第四对于基本不依靠土地为生的农村居民可以奖励将土地使用权流转集体以再分配安置移民。

2.3 土地开发整理，多措并举，增加农业安置环境容量

移民安置点规划建设中，大多选择开山平地，尽量少占用或不占用农业耕地;此外，利用开山的“弃土”将可以利用的淹没范围内的土地填土抬高、培肥治理;还有就是积极争取国土地开发整理项目，重点在移民村实施低丘岗地改造、水毁复垦、滩涂荒地治理、废弃园地治理、土地改造升级等工程，最大限度增加有效耕地面积。辽宁省在建的锦凌水库、青山水库均不同程度的采取以上措施建设安置点。辽宁省丹东市凤城石桥电站采取防护工程并垫高恢复的措施，将原规划大纲阶段因淹没拟占用的耕地完全垫高恢复，使工程建设移民人数为零。

2.4 因地制宜选择农业生产项目，培植特色产业，增加移民收入

移民安置实施中，政府分区域规划、分产业布局、分类型指导开发利用土地，力求让有限的土地产出最大效益，统筹谋划山场利用、水体开发、水产养殖、旅游观光、休闲娱乐等产业项目，确保每个安置点都有主导产业配套跟进，为移民的持续增收打牢基础［4］。在选好项目的同时，开展移民实用技术培训、生产生活安置长远规划，利用闲置厂房建设职业技术学校，优先招收移民对象培训，让移民学习服装加工、现代农业种植、养殖等实用技术，确保农民有一技之长，最大限度发挥移民安置规划中培训费作用，促进移民生产方式转型，解决移民将来生活、发展问题。

在辽宁宁省中央直属水库六年扶持规划中，桓仁县发展冰葡萄种植1799亩，同时引进冰葡萄酒生产项目，调整产业结构，发展多种经营。为充分发挥项目产业推动作用，在项目实施中，桓仁组建成立了北甸子葡萄种植协会。该协会是北甸子万亩葡萄园的专业承包户自发组建起来的农民合作组织。协会成立后不仅给北甸子乡的酿酒葡萄销售打开了出路，其中北甸子冰葡萄品牌也通过了省无公害农产品认证，且注册了品牌，2007年该基地所产酿酒葡萄全部销售到酿酒公司，北甸子葡萄酒产业通过“公司”+“农户”的模式运转良好。

种养殖业及培训项目实施，可以促使原来单一的以农业为主、以粮食作物为主的经营模式转向以经济作物为主的经营模式，改变以前以“小本”经营为主的格局，激发农民自发组织联户经济实体、合作社、经纪人，调动广大移民发展生产的积极性，进一步促进农村经济的发展，有利于实现共同富裕。