“以水养水”发展灌区经济初探

□叶 坦

河北省石津灌区地处河北平原中南部，是河北省最大的以农业灌溉为主的大型灌区，工程控制面积4144km2，设计效益面积244万亩，受益范围包括石家庄、衡水、邢台等3市的14个县（市），是河北省重要的粮棉基地。长期以来，石津灌区在保障粮食安全、支撑灌域经济发展中起着重要作用，但由于受到管理体制和经营机制的制约，灌区的可持续发展频遇瓶颈。如何拓展思路，完善体制，创新机制，是实现灌区良性循环和可持续发展的关键所在。

1. 灌区经济发展现状

1.1 作为准公益性事业单位，收不抵支现象一直存在

“以水养水”要求水利工程管理运行中的经济收入满足简单再生产的支出要求，但长期以来，灌区由于基础差、冗员多造成灌区经济增长速度不快、后续动力不足。据统计，2010～2014年灌区年均收入3548万元 （未包括北京临时供水一次性收入），支出(未包括大修和折旧)4719万元，收不抵支现象严重。

1.2 作为传统农业灌区，经济支撑单一

由于自然条件、工程条件限制，石津灌区少有城市供水、工业供水，是一个主要以农业灌溉为主、以少量水利发电为辅的单经济支持灌区。从近5年的财务数据来看，灌区农灌水电费收入只能满足大约65%的年度支出需要，遑论实现简单再生产的支出需要。

1.3 受水源、天气、社会经济发展等因素影响，灌区经济发展波动明显

灌区效益面积曾于上世纪60年代达到过380万亩，而70年代也一直保持在250～270万亩，而进入本世纪后仅维持在100万亩左右，用水市场的下滑固然有内部管理因素，但受到水源保证率和天气条件影响更甚。以2003年为例，由于水库蓄水量不足，农灌引水指标只有1.1亿m3，全年灌区经济收入1441万元，而基本支出则需要2038万元。2008年灌区开始为北京供水，2013年灌区收入达到近五年最高，为6244万元，其中北京供水收入2025万元，占了总收入的32%，这种临时的一次性收入也成为灌区经济波动的重要原因。

2. 制约灌区经济发展的因素

2.1 农灌水费不能达到成本水平

2007年水管体制改革时，将灌区定性为准公益性财政定额或定向补助单位，灌区的准公益性质决定了它不能像企业一样通过成本核算来确定水价，而只能采用国家指导定价。目前执行灌溉水价为斗口0.17134元/m3，其中计量水价为0.1元/m3，基本水价每年每亩1.0～2.6元。但是按照一般经济规律进行核实的供水成本来看，C＝（U+D）/W（其中C表示每m3供水成本；U表示水利工程供水生产成本，由直接工资、直接材料费、其他直接费用、制造费用、折旧费、大修理费等六项构成；D表示水利工程供水生产期间费用，由管理费用、折旧费、大修理费等三项构成；W表示多年平均供水量），灌区现有供水成本约为0.465元/m3（此数据由灌区近五年财务报告相关数据加权平均计算），实际征收的水费仅占成本的30%～40%，按规定应予提取的水利基本折旧费、大修费、运行费很难到位。

2.2 国家资金投入不足

由于建设仓促、投入不足、多年超负荷运行，造成灌区内工程老化失修现象严重。虽然自1997年灌区被列为全国重点大型灌区续建配套与节水改造试点后，先后争取项目投资计划资金6.69亿元，但截至2014年省级配套资金到位率仅有48%（应配套2.94亿元，实际到位1.42亿元），有的项目施工近半，配套资金仍不能到位。即便以目前投资计划完成施工后，灌区分干以上骨干渠道防渗率和骨干工程老损建筑物更新改造率也仅分别达到25%和76%，对一个已运行60多年的大Ⅱ型老灌区而言，现有的投入水平鲜能解决所有骨干工程的老化、病险、损害等问题。另外，由于石津灌区实行的是专业管理，国家给小农水重点县项目、新增千亿斤粮食重点县项目等拨付的财政资金，均由地方水务部门安排和管理，灌区的末级工程难以受益。国家曾先后投资1020万元，在灌区开展了末级渠系节水改造试点项目，效果明显，但后续乏力，“最后一公里”问题也成为影响灌区整体工程效益发挥的突出问题。资金缺口严重制约着“以水养水”综合经营项目的发展，没有资金，想做的不能做，有发展前途的也不敢做。

2.3 经营观念跟不上市场经济发展

长期以来灌区只为农业生产服务，依赖国家资金办水利。但随着社会发展、水管体制改革，灌区发展要求向社会效益、经济效益双向转变。灌区缺乏真正懂经营、善管理的人才，长期以来形成的“等、靠、要”懈怠思想，安于现状，市场观念、水商品意识淡薄，缺乏市场竞争意识和服务意识。

2.4 主业用水市场逐渐萎缩

目前，石津灌区主业用水市场出现逐渐萎缩现象，分析其原因主要有：水权模糊，农业灌溉用水的保证率严重不足，且毫无补偿；水污染防治困难重重，地方保护频频作祟，灌区利益屡被侵害；水价机制不活，调节水市场作用难现；地下水无序开采，井水、污水不断侵蚀等。据调查分析，近10年来，造成石津灌区实际效益面积萎缩原因中，其中水源不足约占27%，水价上调约占43%，工程破损不配套约占10%。

3. 发展灌区经济的潜在优势

3.1 政策优势

目前，水利经济正向市场经济体制过渡。国家力推水管体制改革、农业综合水价改革，特别是2011年中央一号文件出台了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，各类地方性政策、实施细则、资源管理、税收、物价、信贷等政策也相继出台，为灌区实现“以水养水”的经济模式转型提供了良好的政策支持。

3.2 人文优势

石津灌区历史悠久，艰苦奋斗、勤俭办事、以渠为家、以水为业等优良传统和作风已成为独具灌区特色的文化内涵；毗邻京津的区位优势，连续20年省级文明单位和多项部级先进政治荣誉；多年专业化管理，形成了一套较成熟的管理机制；与受益各级政府保持融洽的地方关系；近年来灌区人才队伍素质不断提高等都为灌区经济长足发展储备了巨大的人文优势。

3.3 发展优势

目前，石津总干渠作为南水北调高标准配套干渠已进入高速建设阶段，南水北调通水后利用其水源发电的天数可达250天，灌区内已建成的3座水电站出力良好，规划中的电站也正在积极筹备。完善合理的渠道布局、高标准配套干渠建设、丰富水源保障为灌区构建农业供水、生态供水、工业供水、城市供水、水利发电“五位一体”的经济格局提供了保证。多年来灌区所积累的人力、土地、资产资源和“三产”经济年收益在200万元以上，成为灌区经济增产的有力补充。

4. “以水养水”发展灌区经济的设想

4.1 依托现有管理机制，做大做强主业

做好农业灌溉供水，是灌区经济发展的根本。在供水管理方面，通过对用水市场、水价、激励机制等策划，优化水量调度，完善服务措施，逐步形成具有先进市场经营理念的用水管理机制，是灌区实现精细化管理的前提。南水北调石津干渠施工在即，这将是石津灌区拓展供水市场的大好机遇，虽然通水后在管理权限上仍存在争议，但良好的工程配套条件和管理条件为恢复和扩展农灌面积起到了良好的促进作用。停灌多年的武强县复灌工程已开始施工，可恢复灌溉面积10～12万亩，其它沿渠各县市的复灌、扩灌呼声也随之增加。在用水户协会建设方面，进一步规范运作管理、创新管理模式、推动末级渠系建设，通过这种参与式灌溉管理使末级工程的所有权、使用权、管理权得到明确，工程状况得到改善，灌水秩序得到好转。用水户在节水、减负、增产方面效果显著，是灌区稳定用水市场、节约管理成本的保障。

4.2 利用灌区丰富水能资源，深度开发小水电

石津总干渠从黄壁庄水库渠首至大田退水闸，全长134km，渠首至退水闸落差78.3m，扣除渠道坡降后总跌差52.4m。南水北调工程对石津总干渠局部纵坡进行了调整，对相近跌水进行合并，挖掘了水能资源的最大潜力，为灌区开发水电事业提供了水能资源和工程条件上的保障。灌区目前投入运行的电站有三座，总装机容量为12.75 MW,均为灌溉水源季节性发电。按照现有运行情况和电价计算，年收益在350～400万元左右。南水北调中线工程通水后，总干渠作为沧州、衡水及沿途城镇供水的分水干渠，几乎可常年输水，且流量大，土贤庄电站和筹备中的紫城水电站，可实现常年发电，年收益在700万～750万元左右。同时，水电站的建设还可以为上百名职工提供就业机会，减轻就业压力，促进灌区人事改革。灌区可依托小水电为新的经济增长点，调整经济结构，壮大经济实力，增加资金积累，提高自身再生产能力，实现“以水发电，以电补水”的良性循环。

4.3 明晰产权，资产重组，发展多元化经济格局

国家对水利的投资呈现多元化发展趋势，由计划性的无偿拨款转向依靠法律、法规、政策的筹资，甚至鼓励同金融企业合作，利用有偿资金。在这种新的投资体制下，灌区必须由过去单一的农业供水开发转变为全方位、多角度的立体开发，依靠自己得天独厚的优势，将经营目光转向发电、旅游、土地资源、人力资源利用等各个方面，大力开发多种综合经营项目，以多种经营收入作为补偿水利经费紧张和水利创收的一个重要方面。同时对经营性资产进行评估认定，明确所有权，并用法律手段加以确定。在理顺产权关系后，实行投资主体建立生产经营资本金制度，可以运用市场经济手段吸引外部资金，甚至对条件成熟的项目实行股份制改造，拓宽融资渠道，盘活资本。

4.4 以水价改革为突破口，建立水利良性发展机制

低标准的水费政策历来是导致灌区经营管理难题的主要症结之一，由于灌区还承担着防洪排涝、美化环境等功能，其受益者不仅仅是农民，然而这种功能的外部经济性却没有得到相应补偿，造成灌区管理中诸多难题。积极推进水费制度改革，实行规划成本核算，科学合理地计提折旧，建立灌区耗费补偿机制，是灌区实现“以水养水”管理的必经之路。对于农灌用水，可考虑按供水成本核定水价，争取国家对灌溉工程的公益性补贴；对于工业用水、环境供水等非农用水，从扩大再生产的角度出发可以考虑按供水成本加部分盈余核定水价。对因工程管理而受益的单位或个人，则应争取国家、地方相应的法规政策早日出台，避免出现无偿受益状况。总之，水价达到成本水平，是水利走向市场的客观经济规律要求。