流动性服务视角下我国少数民族地区农村社会保障公共服务的构建

肖海霞

（陕西理工学院 经法学院，陕西·汉中 723100）

党的十八大在论及社会保障建设时，提到在建设社会保障体系方面，要以公平性、流动性以及可持续性作为建设重点，并在此基础上建成城乡居民全覆盖的社会保障体系。这也是政府第一次将流动性建设纳入到社会保障中。流动性社会保障，既包括制度建设也包括具体的服务供给。由于少数民族地区的农村一般地处偏僻，且人口呈分散居住状态，加之交通不便，因此，其在公共服务方面更加需要流动性的服务，这样的服务体系才能够让我国的社会保障体系在民族地区发挥出更好的效用。本文主要从流动性公共服务角度出发，对我国少数民族农村地区的公共服务提出构建流动性社会服务的制度构想，从而为解决我国少数民族地区农村社会保障问题提供有益的参考与指导。

一、我国少数民族地区农村社会保障服务的特点

受历史、地理条件等诸多因素的影响，致使我国少数民族地区农村大多处于山岭地带，这些地带不仅交通建设滞后，人口居住也较为分散，这一现状也决定了在为该地区农村社会服务对象提供服务时，要具有流动性。因而，相关服务部门应该针对这种特殊的服务需求而建构相应的流动性公共服务制度。

（一）流动性公共服务的内涵

公共服务是流动性公共服务得以存在的前提和基础。因此，要想理解流动服务，就应当了解公共服务的内涵及其特点。公共服务主要是由政府通过公权力的运用而调动各种社会资源，为社会大众提供公共产品或公共服务，从而满足大众的公共需求，并维护其合法权益。政府提供公共服务的动机是希望能够从整体上提高全体国民的生活水平和生活品质。由此可见，公共服务又具有非营利性、政府主导以及公共性等特征。

我国少数民族地区的农村社会有着较为特殊的自然环境与政策环境，因此，少数民族地区政府在公共服务的提供上，除了要满足一般性公共服务的条件外，还需要具备流动性的特点，即要为少数民族地区的农村提供流动性的公共服务。流动性公共服务是针对传统公共服务的提供方式而提出的，我国传统的公共服务提供方式往往是被动的，即群众到政府办公点去申请办理自己所需的服务，而政府工作人员也只在办公室和服务大厅办理业务；流动性公共服务要求政府工作人员主动走出办公楼，深入基层，为群众提供上门式服务，从而使群众享受到更加便捷的服务，而且这对交通不便的少数民族地区农村来说尤为重要。政府提供定时、定期的流动性公共服务不仅能够降低服务对象的办事成本，为其提供便利，而且还拉近了政府与群众之间的距离，促使政府真正向服务型政府转变。

（二）我国少数民族地区农村公共服务的流动性特征

我国是一个农业大国，农村人口占我国人口总数的一半以上，因此，农村社会保障工作也就显得十分重要。就我国少数民族地区的农村社会保障工作而言，除了具有公共服务的一般特征之外，自身的独立性决定其还要具有流动性的特点。

一是公共服务的对象具有流动性。改革开放之后，我国的流动人口群体快速膨胀，据相关机构统计，我国现有流动人口的数量已经接近3亿人，而且伴随着城镇化的持续深入，这一数字还会再次上升。而在这些流动人口中相当一部分便是来自民族地区农村。面对人数不断增多的流动性群体，我国也先后出台了具有针对性的社会保障措施。如在养老保险服务上，我国许多地区都针对流动性非常大的农民工群体而制定了各自不同的养老保险策略，结合自身的实际情况分别将其纳入到新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险以及城镇职工养老保险之中，更为重要的是各地出台了不同养老保险的转移接续办法，这也充分体现了我国社会保障的流动性。

二是少数民族地区农村社会服务项目的流动性。到目前为止，我国的农村社会保障服务几乎涵盖了包括保险、救助在内的诸多领域。在具体的执行过程中，如果要想将各项服务都落实到实处的话，除了要严格贯彻、执行一些基本原则以外，还要融入灵活性的服务理念，做到因人而异、因地制宜。因此，在为我国少数民族地区农村提供社会保障公共服务的过程中，应该积极尝试构建具有流动性的保障体系，以此来满足群众的需求。

（三）少数民族地区农村社会保障公共服务的流动性供给

少数民族地区农村特殊的环境使其需要流动性公共服务，因此，政府在制定社会公共服务政策时需要体现出流动性的特点，要根据政策的具体实施地域来提供一些流动性的、符合地域需求的公共服务或产品。在提供公共产品或服务的过程中，应该以便民为原则，改变以往只在办公室里办理业务的方式，可以根据服务对象的实际情况创新办公方式，主动走到基层去为村民提供服务，体现出社会保障服务的流动性。

改革开放之前，受多方面因素的影响和限制，农村人口向城市流动的障碍比较多，规模也比较小。包括少数民族地区农村在内的广大地区对于流动性社会保障服务并没有强烈的需求。改革开放后，我国的流动人口数量开始不断增加。调查数据显示，1993年，我国的农民工数量仅为0.02亿，但到了2008年，这一群体的人口数量增长至1.4亿，2010年第六次全国人口普查数据表明，我国的流动人口数量为2.61亿。由此可见，从改革开放至今，我国的流动人口数量可以说是呈几何倍数增长，这也就产生了巨大的流动性公共服务需求，少数民族地区农村社会保障性公共服务的流动性制度设计也应运而生。

二、少数民族地区农村社会保障公共服务的流动性现状

（一）社会保险方面

社会保险是一项具有强制性的保险制度，主要是针对那些失去工作岗位，或者因健康问题丧失劳动能力的群体，并尽可能地为他们提供一定经济补偿的社会制度。其所涵盖的内容主要包括医疗、教育、失业、工伤、生育以及养老等多个领域。而政府在其中则承担着社会保险制度的提供者和社会保险制度的承担者的双重身份。在我国少数民族地区农村社会制度的构建过程中，政府应该充分意识到该地区的实际情况，尽可能地为农村参保对象提供更加快捷、方便的社会保障服务。因此，在我国少数民族农村地区的管理中，相关机构应在设计与制定制度的过程中考虑到流动性的需求，这样才能够适应农民的实际情况，使其享受到社会发展的成果。但目前，少数民族农村地区的社会保险在实际服务过程中是缺乏流动性的，如在农村医疗保险“新农合”项目中，农民在治疗过程中是无法享受保险报销的，而是要先自己垫付医疗费用，治疗完成后农民需要带着医院的交费发票、医疗诊断证明等材料去乡（镇）级相关机构办理费用报销，之后才能领取保险金。但对少数民族农村来说，他们一般距离乡（镇）政府较远，加之当地乡村交通不便，如果报销的金额较低，农民很可能因为过高的交通成本和复杂的程序而放弃享受自己应有的保险权利。许多地区在农村养老保险的发放上，一般都是将养老金通过银行发到参保农民的银行账户中，农民要想真正取得养老金，必须到城镇银行营业网点去取，过程的不便利也降低了农民参加养老保险的积极性。在这种情况下，如果政府在社会保险供给上提供流动性服务，便能够减少农民享受权益所需要付出的成本，提高其参保的积极性，也有利于更好地实现农民的社会保障权益。

（二）社会救助方面

社会救助是维护社会稳定的一项重要社会保障措施，一般是政府通过财政拨款的方式对陷入生存困境的个体提供帮助。在农村，社会救助主要体现为五保户供养、灾害救助以及低保制度三项。尽管每一种社会救助都有其救助条件，但对于少数民族地区的农村来说，提供流动性服务是其共同的需求。提供流动性的社会救助服务不仅能够让民族地区经济困难的农民最快地获得救助，其还能够降低农民享受救助所付出的成本，这也让政府有限的社会救助资源效用最大化。

但在少数民族地区农村的社会救助上，我国依然缺乏流动性服务。如在低保资格的确定时，相关部门是在办公室内接受申请办理，并没有进入基层核实申请救助者的真实经济情况，这也导致低保救助的办理效率不高且存在救助不实的情况。在灾害救助过程中，一部分较为紧急的救灾资金一般能够直接发放，通过流动性服务让灾民第一时间获得物质保障，但是用来进行灾后地区重建的各种物资往往需要灾民去县级相关部门领取。

（三）社会福利方面

社会福利是指国家为了改善国民的生活水平而采取的一项基本的社会保险制度。主要包括发放福利津贴、提高社会福利、兴建福利设施等多种措施。但受限于我国整体的发展水平，国家并不能真正为全体国民提供理论上的福利服务，我国将福利服务的对象侧重于妇女、儿童、老年人以及残疾人等弱势群体身上。对于少数民族地区的农村来说，政府只有提供流动性的福利服务，其才能够最大限度的享受到国家这一公共服务。但实际上在福利制度的设计上，我国缺乏流动性制度设计。如我国有对60岁以上的老年人提供老年津贴的制度，目前这一政策的贯彻大都是由村干部去领取本村老人的全部津贴，之后再发放给村里符合条件的老人，但对于老人来说，由于缺乏对老年津贴的发放方式以及发放标准等信息的了解，对自己所享有的合法权益又知之甚少，致使自己的福利待遇经常被他人挪用、冒领情况的出现。如果政府能够为民族地区农村提供流动性福利服务，定时深入农村，将老年津贴直接送到老人手中，那么便会大大减少老年人合法权益受侵害的可能性。在对残疾人的社会福利供给上也存在流动性服务缺失的问题，残疾人本身在行动上就存在不便，若没有流动性公共服务，便很难享受到国家制定的各项福利政策。

三、少数民族地区农村流动性社会保障公共服务的制度构建

（一）创新工作理念

公共服务的内容既可是物质的，也可是精神的，其提供服务的方式有动态的也有静态的。对社会保障性公共服务而言，不同的服务内容和地区对公共服务的需求方式也有所不同。具体到少数民族地区农村，除了需要那些稳定的、制度化的公共服务之外，政府相关部门还需要提供灵活的流动性服务。在社会保障方面提供流动性服务是符合少数民族地区农村的实际情况的，政府应该将提供流动性服务作为农村社会保障服务工作的新理念。

（二）构建流动性公共服务机构

农村社会保障公共服务机构主要是指由政府创办，为农村全体居民提供的各类社会保障类服务的组织或机构。主要包括社会保险经办机构、就业和人才服务机构以及社会保障待遇等。要想少数民族地区农村居民的各项合法权益得到真正的落实，政府的各类社会保障服务机构需要根据少数民族地区农村的实际情况而制定流动性的工作制度，将社会保障服务直接送到农村去，让农村居民更加便捷地享受到政府提供的公共性服务，这既能够让社会公共服务机构在农民中树立起公信力，也能够促进农村社会的发展。如在农村实施的“新农合”与“新农保”，在缴费和参保的过程中，农民都需要携带相关证件与材料到乡镇相关部门去办理，这需要花费较高的交通成本与时间成本才能够享受到服务。如果政府社保机构能够提供流动性服务，进入农村为居民办理参保、缴费等业务，就能够为农民带来极大便利。在各项待遇、保险金的发放上，如果改变以往农民需要到城镇去领取保险金的方式，而由社保机构定期进村为农民发放保险金，这也必然是一项真正服务农民的措施。就业和人才服务机构也可以进入乡村，组织农村的剩余劳动力进行技术培训，这能够促使进城务工的农民进入城市后顺利找到工作。

（三）构建流动性公共服务项目

社会保障公共服务项目是指政府在社会保障领域为了贯彻各种社会保障政策而采取的具体执行措施。如开展就业培训项目、各类社保项目等。各类社会保障服务制度的设立以及机构的成立为少数民族地区农民享受社保服务提供了基础与平台，而各类公共服务项目可以说是为农村居民合法权益的实现提供了具体路径。要想这些公共服务项目在少数民族地区农村得到贯彻和执行，政府供给机构在项目设计时便应该考虑到流动性因素。随着网络的普及和通讯技术的发展，政府可以利用这些技术设计一些流动性服务项目，让农村居民不受地点的限制而享受社会保障服务。如在就业服务项目中，政府可以建立有关就业信息的网站，将就业政策以及招聘信息等发布在网站上，改变以往只将就业信息粘贴在就业机构办公室展板上的信息展示方式，这让农民可以不必到指定地点便能够查看相关就业信息。此外，在社保服务项目上，政府还可以参照银行系统银联卡的服务理念为每一位参保农民开通社保卡，这样农民可以凭借社保卡在各地社保机构办理各类社保业务，这种服务也赋予了我国的社保服务以更大的流动性和便捷性，进一步提升了少数民族地区的社会保障服务质量。

少数民族地区农村特殊的地理环境需要实施流动性的社会公共服务。在实施过程中，政府应该根据服务对象的需求提供多样化的服务方式，只有这样才能满足他们的需求，使居民的合法权益得到切实保护，切实享受到我国社会保障性公共服务改革所带来的实惠。基于此，在社会保障制度的设计、制定与管理中，我国少数民族地区应不断创新社会保障公共服务方式，让农民享受到社会保障的流动性公共服务，这将进一步完善我国的农村社会保障制度。

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