理解动物检疫的涵义应把握的几个重点

蒋国才，刘文泽，周学军

（湖南省常德市动物卫生监督所，湖南常德415000）

目前，全球动物传染病约300余种，其中近250余种为人兽共患病。自上世纪90年代以来，口蹄疫、高致病性禽流感、布鲁氏菌、结核病、弓形虫病、羊棘球蚴病、狂犬病等人兽共患病，猪瘟、鸡新城疫、猪蓝耳病等动物疫病，以及霍乱、沙门氏菌、大肠杆菌等致病性微生物已经成为食品安全的最大危害。现实生活中，人们越来越关注动物疫病防控，希望通过检疫来控制动物疫情传播。但是，许多人甚至部分专业人员对动物检疫的理解认识存在偏差。笔者就此浅析，以期共鸣。

1 动物检疫的基本涵义

在我国，动物检疫是指依据相关法律法规，对动物及动物产品的疫病实行检查。即为了预防、控制和扑灭动物疫病，保障动物及动物产品安全，保护人体健康，维护公共卫生安全，由法定的机构和人员，依照法定的检疫项目、标准和方法，对动物、动物产品进行检查、定性和处理的一项带有强制性的技术行政措施。

从实施的范围来看，动物检疫包括对动物的检疫和对动物产品的检疫。动物的检疫即对猪牛羊等动物活体的检疫。动物产品的检疫包括对动物的种用物资、动物产出物，以及屠宰后躯体、器官、组织等的检疫。

从实施的生产环节来看，动物检疫包括产地检疫、屠宰检疫、无规定动物疫病区动物检疫、乳用种用动物检疫审批等。一般所说的“动物检疫”包括动物及动物产品检疫。

2 动物检疫的法律定位

《行政许可法》的规定，需要设定行政许可的事项包括“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”。可见，动物检疫是行政许可行为，适用《行政许可法》。《动物防疫法》、国务院《重大动物疫情应急条例》等对动物检疫做出了相关规定。依照《动物防疫法》的授权，农业部配套制定了《动物检疫管理办法》，生猪、家禽、反刍动物等10种（类、属）动物的《产地检疫规程》和生猪、家禽、牛、羊等4种动物的《屠宰检疫规程》（下文统称为《规程》），明确了动物检疫的机构和人员、实施的范围和前提条件、实施的对象和方法、结果及其处理办法等事项。

2.1 检疫机构法定

《行政许可法》规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。《动物防疫法》和农业部《动物检疫管理办法》规定，县级以上人民政府的兽医行政主管部门管理本行政区域内的动物检疫工作；县级以上动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫工作，并由其将水产苗种产地检疫委托同级渔业主管部门实施。可见，动物卫生监督机构作为法律授权的动物检疫主体，具有唯一性、排它性，任何其它机构或组织都没有资格对动物及其产品实施检疫。

2.2 检疫人员法定

《行政许可法》规定，行政机关实施检疫应当指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检疫。《动物防疫法》明确，动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。《动物检疫管理办法》规定，动物卫生监督机构指派官方兽医对动物、动物产品实施检疫，出具检疫证明，加施检疫标志；可以根据需要指定兽医专业人员协助官方兽医实施动物检疫。

2.3 检疫范围法定

《动物检疫管理办法》明确，检疫的动物包括出售、运输、继续饲养、供屠宰的动物；合法捕获的野生动物；参展、演出、实验和比赛的动物。检疫的动物产品包括动物宰杀后的肉、脏器、脂、头、蹄、血液、筋等；骨、角、生皮、原毛、绒；种用的动物精液、卵、胚胎、种蛋；水生动物亲本、稚体、幼体、受精卵、发眼卵及其它遗传材料等。现阶段，农业部《规程》对应当实施产地检疫和屠宰的动物及其产品进行了具体的明确，产地检疫的动物包括猪、家禽、反刍动物（牛羊鹿骆驼）、马属动物、兔、犬、猫、蜜蜂，以及人工饲养或合法捕获的上述同种（科）的野生动物等；屠宰检疫的动物包括生猪、家禽、牛、羊。

2.4 检疫对象法定

检疫对象是指检的疫病，即动物传染病和寄生虫病的种类。不同动物的检疫对象种类和数量不同。即使是同一动物，其产地检疫和屠宰检疫的对象也不完全相同。对此，农业部《规程》进行了具体的明确。现阶段，生猪、牛、羊、家禽等常见动物，其产地检疫对象分别对应为6、5、5、11种疫病，而屠宰检疫的对象分别对应为12、8、9、9种动物疫病。

2.5 检疫方法法定

《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》明确，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当向当地动物卫生监督机构申报检疫。动物卫生监督机构受理检疫申报后，应当派出官方兽医到现场或指定地点实施检疫；不予受理的，应当说明理由。《动物检疫管理办法》就产地检疫、屠宰检疫、水产苗种产地检疫、无规定动物疫病区动物检疫、乳用种用动物检疫审批等条件进行了明确规定。农业部《规程》规定了动物检疫的流程。

2.6 检疫结果法定

《动物防疫法》和《动物检疫管理办法》明确，检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志，实施的官方兽医应当签字或盖章，并对检疫结论负责；经检疫不合格的，由官方兽医出具检疫处理通知单，并监督货主或屠宰场按照规定处理。《行政许可法》规定，行政机关应当按照技术标准、规范依法进行检疫，根据检疫的结果作出行政许可决定；行政机关实施检疫的，可以在产品物品上加贴标签或者加盖检疫印章。

3 应当把握的几个重点

3.1 对检疫范围对象的把握

从检疫的范围来看，现阶段实施的检疫，限于《动物检疫管理办法》和《规程》规定且属于依法应当检疫的，否则一律不能也无法实施检疫。因此，对饲养的豪猪、蛇、商品龟鳖等不能实施产地检疫；对犬、兔、马属动物等不能实施屠宰检疫；对外来进口的、走私的、封锁区内与发生疫病有关的、疫区内易感染的、农业部确定不能移动的动物及其产品，也不应当检疫；对于私屠滥宰的窝点及其私宰肉，也不能实施检疫的范畴，应交由屠宰管理部门等依法查处。

近几年，少数官方兽医超出范围检疫，比如对肉犬宰杀实施屠宰检疫、对特定时期内不得移动的山羊或家禽实施产地检疫，受到法律制裁的案例时常见诸报端。从检疫的对象来看，检疫是特定、具体、有限的几种传染病和寄生虫病，不是也不可能是质量的全部和质量保障的唯一手段。但是，随着食品安全日益成为社会热点，检疫的动物、动物产品一旦出现常规病变、人为注水、投入品残留超标、公母猪肉以次充好等，公众甚至政府及其部门领导就会怪罪于检疫，这实际上是对检疫对象的一种错误解读。

3.2 对检疫种类环节把握

除水产苗种、无规定动物疫病区动物、乳用种用动物等特定的检疫外，动物检疫包括动物、动物产品的产地检疫和动物的屠宰检疫两种。通常所称的产地检疫主要包括四种情形：出售或运输的动物的检疫；合法捕获的野生动物的检疫；出售、运输的种用动物的精液、卵、胚胎、种蛋检疫；出售、运输骨、角、生皮、原毛、绒等产品的检疫。实际操作中，进入交易市场、屠宰场的动物，必须对其实施查物验证，属于检疫监督行为；动物凭证进入市场入栏卸载、停留或混群，以及动物产品凭证冷藏后，其出售属新的交易行为，应当重新实施产地检疫。正常情况下，屠宰分割后的产品，经过屠宰检疫，应直接出证，凭证（分销的应予以换证）直接销售或冷藏。在检疫监督环节，发现依法应当检疫而未检疫的肉品、骨、头、蹄等动物产品，符合条件的应实施补检并依法处罚。业内常有“市场检疫”、“交易检疫”、“肉品、头、蹄等的检疫”等，只是通俗的说法，在检疫分类上不存在这些提法。

3.3 对检疫及换证的条件把握

目前，不少一线单位和人员还存在为整车犬只出一证、小反刍兽疫发生时为活羊跨省调运出证、对依法应当检疫而未经检疫的随意补证等现象，究其原因是对检疫及换证的条件，尤其是农业部在特别时期、对特定动物等的规定，不清楚或误解。

通常情况下，动物检疫须由货主申报，并填写《动物检疫申报单》（属跨省引种的要核查《审批表》），审查并符合《办法》规定的相关条件，方可依照《规程》实施检疫。第一，要检查是否符合农业部《动物检疫管理办法》规定的有关检疫的一般性前提条件。其中，产地检疫应当分别符合第14～17条的规定；屠宰检疫应当符合第23条的规定；在监督检查和执法办案、接到移送或举报核查发现，应当实施补检的应当分别符合第40～43条的规定；产品储藏后调运或分销需重新检疫的，应当符合第27条的规定；产品未经储藏直接分销的，虽不再检疫但须换证的，应当符合第26条的规定。第二，特种动物要检查是否符合特定的前提条件。其中，实验动物，应当符合《实验动物管理条例》的规定；人工合法捕获、人工驯养的动物，要查验林业部门的相关证明；种用动物，必须查验种畜禽场的资质证明。第三，特别动物特定时期要检查是否符合农业部的特别规定。2013年以来，农业部等先后出台了有关特别规定。如《关于进一步加强犬和猫产地检疫监管工作的通知》（农医发[2013]16号）、《关于加强活羊跨省调运监管工作的通知》(农办医[2014]35号)、《关于切实做好流通监管工作的通知》、《关于进一步加强种禽调运监管工作的通知》（农医发[2013]18号）、《关于做好活禽跨省调运监管工作的通知》（农医发[2013]36号）等。如果不熟悉并执行这些规定，将涉嫌违反《动物防疫法》第25条第六项的禁止性规定。

3.4 对检疫规程及过程把握

不少人认为检疫就是凭一双眼、一只体温计、一个听诊器或一钩一刀实施，甚至认为进行临床健康检查后，出证就可检疫，其实不然。从时间上来看，动物检疫不是一个时点而是整个时段工作，从内容上来看，动物检疫是程序细而多的系统性工作。比如，生猪产地检疫不仅要查离开产地时临床健康状况、标识佩戴情况，更要查其来源地、免疫情况、养殖档案登记情况，然后开展群体检查、个体检查，必要时还要进行实验室抽样检测；而生猪的屠宰检疫，不仅要在入厂查物验证、查看运输途中临床健康状况、监督消毒、宰前检查，还要严格与屠宰操作对应实施体表、头蹄、内脏、胴体等15个环节的同步检疫以及必要时开展实验室检测。在实际工作中，有的地方领导要求，在生猪屠宰检疫中实施“三腺”的摘除，对来历不明的白板肉、来源不清晰或无标生猪等，凭两眼看看就补证，这实际上是对检疫规程及过程的不熟悉、不了解。

3.5 对补检条件及处理的把握

在检疫监督环节，特别是动物出栏调运环节、进入市场和宰场环节、动物产品进入市场和冷冻库环节等，发现依法应当检疫而未经检疫的，必须第一时间查看是否符合补检条件。凡不符合补检条件的，属动物的应当按照《动物防疫法》第76条处罚，并按《动物检疫管理办法》第40条第2款的规定处理；属动物产品的，区别不同的产品分别按照《动物防疫法》第76条和78条处罚，并依据《动物检疫管理办法》第41、42、43条的规定没收销毁。对于符合补检条件的，补检合格的出具检疫合格证明并按《动物防疫法》第78条处罚，补检不合格的按照检疫不合格的规定处理并按《动物防疫法》第76条处罚。实际工作中，部分官方兽医往往不查看补检条件随意补证，或以补检代行政处罚、或以实施行政处罚代替补检放行，其根本原因是嫌麻烦、怕执行不到位、或利益驱动等。

3.6 对检疫合格的相对性把握

《动物防疫法》第42条规定，动物卫生监督机构及其官方兽医对检疫合格的动物、动物产品出具检疫证明、加上施检疫标志，并对结论负责。这就要求，对检疫是否合格定性准确，按规定填写留存内部文书，严格按规定填写并交付管理相对人《动物检疫合格证明》等法定文书。严格意义上讲，检疫结论是对动物或动物产品出证当时及其前特定时段结果的认定，因为疫病的复杂性和多数在感染后具有潜伏性的特点，由于检疫方法、手段、技术的局限，其结果是相对的。有鉴于此，农业部规定，动物检疫B证限当日（24小时内）到达、A证视运抵到达地点所需时间填写，动物A、动物产品A最长分别不得超过5天、7天。实际操作中，出证时效当以抵达所需要的最短时间，精确到“小时、分钟”为佳。尽管如此，实际工作中，官方兽医出具检疫合格证明后，在持有检疫合格证明的效期内，动物或动物产品临床也常出现发病（检疫病种）现象，出证的机构及其官方兽医不应该对其负责，应当视病种、暴露的时间、出证后的环境条件等因素综合判断发病原因，按照有关规定报告并处置。

3.7 对动物检疫涉嫌犯罪情形的把握

2001年，国务院颁布《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，农业部、最高人民检察院、公安部、监察部等相继制定了有关实施意见。2012年1月，农业部发布六条禁令，严禁只收费不检疫、不检疫就出证、重复检疫收费、发现违法行为不查处、倒卖动物卫生证章标志、不按规定实施饲料兽药质量监测。修订后的《刑法》确定，动物检疫可能涉嫌渎职刑事犯罪包括涉嫌动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、食品监管渎职罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、放纵制售伪劣商品罪等。2013年5月，最高人民检察院印发《关于办理危害食品安全刑事案件若干问题的解释》，对危害食品安全刑案及其渎职做出了若干解释，按照竞合原则定罪。现阶段，动物卫生监督机构的官方兽医是负有食品安全监督管理职责的国家机关的工作人员，实施动物检疫与监督属于职务行为，务必认真把握“法无授权不可为，法已授权必须为”之要义。

[1]第10 届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国动物防疫法[Z].国家主席令[2007]71 号.北京：第10 届全国人民代表大会常务委员会.2007-08-30.

[2]第5 届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国刑法(2011年修正)[Z].国家主席令第83 号.北京：第5 届全国人民代表大会常务委员会. 1997-03-14.

[3]农业部.动物检疫管理办法[Z].农业部令[2010]6 号.北京:农业部,2010-01-21.

[4]农业部.生猪产地检疫规程[Z].反刍动物产地检疫规程[Z].家禽产地检疫规程[Z].马属动物产地检疫规程[Z].农医发[2010]20 号.北京:农业部,2010-04-20.

[5]农业部.蜜蜂检疫规程[Z].农医发[2010]41 号.北京:农业部,2010-10-13.

[6]农业部.生猪屠宰检疫规程[Z].家禽屠宰检疫规程[Z].牛屠宰检疫规程[Z].羊屠宰检疫规程[Z].农医发[2010]27 号.北京:农业部,2010-05-31.