以制度化推进党的作风建设常态化探析

2015-08-15李荣梅

西藏发展论坛 2015年6期

李荣梅

推进党的作风建设常态化，已经成为党中央持续加强作风建设的基本思路。那么，如何实现常态化？习近平总书记给出了答案：“要注重从制度机制上解决问题，树立制度的严肃性和权威性，实现抓作风建设制度化、常态化。”［1］由此，以制度化推进党的作风建设常态化成为了一项需要研究的重要课题。

一、党的作风建设必须常态化

（一）党的作风建设至关重要

1.党的作风关乎党的生死存亡

1980年12月25日，邓小平在中央工作会议上讲话指出：“极少数党员、干部的不正之风，非常不利于恢复党在群众中的威信。我赞成陈云同志讲的，执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题。［2］

党的作风关系人心向背。党的作风是指在党（包括组织和个人）的活动中一贯表现出来的态度和行为［3］。现实生活中，人民群众认识和判断一个政党、一名党员的最直接的依据就是该政党、党员的一贯的态度和行为，即党的作风。如果作风好，人民群众就支持拥护党。反之，则不拥护甚或是反对党。中国共产党之所以能够从弱到强，由小变大，最终成就伟业，一条重要的原因就是始终高度重视党的作风建设。革命时期，中国共产党正是靠艰苦朴素、密切联系群众、不搞官僚主义等“延安作风”打败了国民党的“西安作风”。建设和改革时期，每次重大历史关头，我们党都突出强调党的作风建设，这成为我们党兴旺发达的一个重要法宝。

对党员干部个体来说，作风问题是滋生腐败的温床。作风问题和腐败有着非常直接的关系。从近年来查处的多个腐败案件来看，许多领导干部正是由于忽视作风问题，从开始收受几包烟、几瓶酒、几百块钱，而慢慢走上了贪污腐化违纪违法道路的。“四风”中的享乐主义和奢靡之风尤其容易让领导干部走上贪污腐化的不归路。安徽省原副省长倪发科受贿案就是从接触到玉石这一奢侈品逐步开始的，从不懂到懂，再到痴迷，直至玩物丧志，享乐和奢靡成了腐败的罪魁祸首。

2.党的作风关乎改革发展大局

习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上讲话指出：“风清则气正，气正则心齐，心齐则事成。这次活动使党在群众中的威信和形象进一步树立，党心民心进一步凝聚，形成了推动改革发展的强大正能量。［4］”这句话反过来，可以这么讲：风气不好，则气不顺，气不顺，则心不齐，心不齐，则事不成。党风不好，政治生态被污染，则会累积发展的负能量。有这么一个实例，在广东韶关乐昌市，2014年发生了腐败窝案。原因是在中央“八项规定”出台之后的2013年和2014年春节和中秋节期间，在当地盛行已久的收受“红包”的不正之风依然不止。而且，正是当地连续几年的歪风盛行，使得经济发展曾经多年位居粤北各县市区前列的乐昌又重新戴回省级贫困县的帽子。［5］这一现象值得深思，一个县是这样，一个市、一个省、一个国家道理都在这里。

（二）形成优良作风不可能一劳永逸，克服不良作风也不可能一蹴而就［6］

1.形成优良作风不可能一劳永逸

中国共产党一贯重视党的作风建设，形成了许多优良作风。在长期的革命斗争中我们党形成了三大优良作风，1945年毛泽东同志在党的七大政治报告中第一次明确概况出来：理论和实际相结合的作风，和人民群众紧密地联系在一起的作风以及自我批评的作风。［7］。建国前夕，在党的七届二中全会上，毛泽东又告诫全党：务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。［8］革命、建设、特别是改革开放时期，我们党又形成了求真务实的作风。此外，90多年来，中国共产党带领人民创造了伟大的井冈山精神、延安精神、西柏坡精神、大庆精神、雷锋精神、抗洪精神、载人航天精神，等等。这些都是我们党抓作风建设的重要成果，是我们的宝贵财富。

那么，拥有了这些财富之后，我们党是不是就高枕无忧了呢？历史事实证明不是这样，由于主客观因素的影响，不同时期，我们党的作风建设领域出现了多个不良倾向。比如，延安时期，我们党存在主观主义、宗派主义和党八股。建设和改革初期，我们党内存在官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象［9］。还有，近几年表现比较突出的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题。正气强则歪风弱，歪风升则正气抑。我们党如果不高度重视这些不良作风，优良作风就很可能因为歪风的盛行而受到抑制，所以必须采取措施加以遏制和克服。

2.克服不良作风不可能一蹴而就

从党风建设的历史进程看，不包括刚刚完成的党的群众路线教育实践活动，“按照中共文献的流行分类，自1942年延安整风运动至今，可以统称为“整党整风”的全党行动共有10次。”［10］这10次“整党整风”，包括三次整风运动，三次整党活动和四次党的思想教育活动，贯穿于革命时期、建国初期、社会主义建设时期和改革开放时期。这一系列的行动非常必要，效果是好的。但同时，我们党在这一过程中也充分认识到了“纠风之难”。

以克服“四风”问题为例，对“纠风之难”进行原因分析。第一，“四风”问题具有顽固性。“四风”问题的形成，不是一人为之，而是成群结队，不是偶尔为之，而是经年累月。因为许多人都这么做，因为常年如此，所以积习甚深。有些做法已经在行为个体中表现出极强的稳定性倾向，且已内化为心理层面的自适应性。所以出现了作风问题“抓一抓就好转，松一松就反弹”的现象。第二，“四风”问题具有很强的变异性和传染性。即这样的问题消失了，那样的问题又会出现，二者只是表现形态上的差异。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动第一批总结暨第二批部署会议上的讲话中把这种现象称作是“使歪招、打折扣、搞变通”现象。所以，作风问题的遏制效果经常会停留在“不敢”上，“不想”的自觉很难形成。第三，商品交换原则的客观渗透是无时不在的。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上对此问题做过阐释：“不可否认的是，在发展社会主义市场经济条件下，商品交换原则必然会渗透到党内生活中来，这是不以人的意志为转移的。社会上各种各样的诱惑缠绕着党员、干部，‘温水煮青蛙’现象就会产生，一些人不知不觉就被人家请君入瓮了。［11］”需要补充的是，这种客观渗透是无时不在的，具有不间断性。由此，党的作风建设常态化成为必然要求。

二、制度化才能常态化

什么是党的制度？目前，党的文件中尚没有权威定义。简言之，党的制度是党的组织和党员必须共同遵守的行为准则。综合中央文件精神和党建专家学者观点，党的制度在外延使用包括两个层次。一是党内法规。这是一个是特定概念。根据《中国共产党党内法规制定条例》，其名称包括七类：党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。二是党内规范性文件。其名称一般采用决议、决定、意见、通知等。

什么是制度化？一般来说，是指群众和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式，向被普遍认可的固定化模式转化的过程［12］。据此，党的作风建设制度化，就是将党的作风建设由不确定的、主要依靠政治运动和思想教育活动的方式转向主要依靠制度建

2设的过程。

之所以说制度化才能常态化，主要基于两大原因。

（一）这是由制度的本质特征决定的

关于制度的本质特征，邓小平同志曾有过非常经典的概况：制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。［13］基于党的制度的这一本质特征，我们可以说，作风建设领域有了好的的制度，就能够对党组织和党员普遍起到稳定的激励、约束作用，并且能够长期起作用，从而为作风建设常态化提供可靠保障。

（二）这是总结党的历史经验教训得出的必然结论

前文提到，从1942年延安整风运动开始，我们党在加强党的作风建设方面进行过三次整风运动、三次整党活动和五次思想教育活动。这些措施有两个突出特点，一是“运动式”整风比较明显，二是思想教育处于重要位置。但同时，我们党也发现了两个问题。一是“运动式”整风弊端多。正如邓小平同志所言，“历史经验证明，用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的”，［14］且“经常搞运动，实际就安不下心来搞建设。”［15］按照这句话的逻辑，群众运动式的整风不如进行群众性的思想教育，也不如进行制度的改革和创新。所以，1998年以后，我们党进行了五次较大规模的思想教育活动。但是，在这一过程中，我们党也发现了第二个问题，即思想教育有局限性。它突出表现为思想教育效果难以持久。思想教育活动期间，问题似乎解决了，但活动一结束，问题又重新出现。基于以上两个问题，按照邓小平同志的思想逻辑，作风建设应当落到现行制度的改革和新制度的建立上。所以，邓小平同志在1980年总结官僚主义原因时，在分析了三方面的制度原因后，强调：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微。［16］”

习近平同志对党的作风建设的规律总结可谓是一针见血：“作风问题我们一直在抓，但很多问题不仅没有解决、反而愈演愈烈，一些不良作风像割韭菜一样，割了一茬长一茬。症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度。［17］”所以，党的十八大后，作风建设尤其注重“建章立制”。继中央“八项规定”出台之后，党内制度密集出台。制度之笼越扎越紧，为推进作风建设常态化提供了有力保障，这在党内党外都有明显反应。在党内，随着一系列强有力的制度的推行，不少干部逐步改变了“避风头”的思想，“被迫”进行自我调整，甚至是“自我革命”。在党风政风的带动下，民风也有大的改观。一个突出的表现就是婚丧嫁娶奢靡之风悄然扭转。另外，大多高档餐饮场所“或关门或转型”的消息在各种媒体上随处看见。

三、党的作风建设制度化的路径分析

按照《中国大百科全书》的解释，制度化的具体过程可以概括为三个方面，第一，形成共同的价值观念和一致的价值趋向；第二，根据共同的价值需要制定规范；第三，建立保证规范实施的组织机构和体制。［18］由此，党的作风建设制度化的具体路径可以分为以下三个方面。

（一）形成党的作风建设制度化的基本价值观念

长期以来，我们党的作风建设的一个基本成果，就是在实践中形成了被大家高度认同的一些价值理念，这些理念应成为今天我们推动作风建设制度化的指导和遵循。

1.民主与监督的理念。早在1945年，爱国民主人士黄炎培同毛泽东主席的一段著名的“延安窑洞对话”就被认为是我们党建立民主政治的宣言。正如毛主席所言：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”今天，作风领域的制度建设中应充分发扬人民民主、党内民主，同时，自觉接受人民监督，党员监督。

2.科学性、系统性、可操作性理念。这一理念是党的“制度建设”这一概念提出后，党建专家学者研究论述的重要理念之一。所谓科学性，就是制度建设需遵循规律。所谓系统性，是指制度建设不仅要重视构成党的制度的各个要素自身的科学,而且要重视这些要素之间的有机连接，不能相互脱节，更不能相互“打架”。所谓可操作性是就制度的实施而言，要有用、易用、好用。党的十八大后，习近平总书记关于制度建设的论述中提出了“于法周延、于事简便”的原则。这一原则和前者相比较，虽然表述不一，但要义一致。

3.使制度真正成为硬约束的理念。这一理念重点针对的是制度的执行。习近平总书记尤其强调这一理念：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。［19］”所以，在制度制定之后，必须严防“破窗效应”，坚持执行制度必严，违反制度必究，不允许有任何例外。

（二）建立健全改进作风常态化制度体系

依据《中国共产党章程》、《中国共产党党内法规制定条例》以及《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013年—2017年）（下称《纲要》），作如下探析。

1.建立完善实体性制度体系

（1）完善两项支柱性制度

第一，对进一步严格党内政治生活作出规定。“严肃党内政治生活，是解决党内存在问题的重要途径。［20］”习近平总书记一针见血指出了党内政治生活的极端重要性。现行的规定党内政治生活的一项基本制度是《关于党内政治生活的若干准则》。至今，该准则已施行25年来。对于该准则，中共中央并没有明确提出修改，而是指出：“总结贯彻落实《关于党内政治生活的若干准则》实践，对进一步严格党内政治生活作出规定。［21］”那么，如何完善呢？武汉大学廉政研究中心副主任李斌雄提出了五条建议：涉及到对党内政治生活、对遵循党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本方针的基本要求、对党员和党的组织如何遵循党的建设的基本要求等方面作出明确规定。［22］这一建议极具参考价值。

第二，修订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。该准则是党员领导干部廉洁从政的重要遵循。中央纪委十八届五次全会上，中共中央明确了“抓紧修订”该准则的部署要求。其基本精神就是把党的十八大特别是十八届三中全会以来党的作风建设实践成果制度化。

（2）建立健全六项具体制度

一是完善党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度。即把“理论联系实际、密切联系群众”的要求具体化为制度，使广大党员、干部改进作风有可操作性的依据。二是完善党员领导干部民主生活会制度。即总结吸收实践活动中专题民主生活会的好做法好经验，建立日常坚实有力的党内民主制度，使严肃认真的民主生活会成为常态。三是改革会议公文制度。根据中央精神，结合实际，其核心是采取多种方式方法“减少会议、文件”。四是完善勤俭节约制度。随着《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规制度的出台，该制度也愈加完善，下一步要做的就是细化和落实。五是规范领导干部工作生活保障制度。重点对领导干部的办公用房、生活住房以及公车、秘书、警卫的配备作出规定。六是健全反对特权相关制度。特别需要“完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定［23］”。

2.建立完善保障性制度体系

第一，完善思想教育制度。是非观、义利观、权力观、事业观等思想问题是党员、干部病变的“总开关”问题，所以思想教育至关重要。依据《纲要》应完善党员干部理论学习制度、党员党性教育和分析制度以及党员、干部道德建设制度等相关制度。第二，改革政绩考核制度。政绩考核是干部行为的指挥棒。2013年12月出台的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》对领导干部考核不再唯GDP，这是改革政绩考核制度的关键举措。此外，根据习近平总书记的部署要求，对于各级各部门党委（党组）而言，应该制定与“把抓好党建最为最大的政绩”相适应的考核体系。第三，完善党风廉政建设责任制。制定实施切实可行的责任追究制度，严格落实“两个主体责任”。第四，完善监督惩戒制度。修订《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》和《中国共产党党内监督条例（试行）》。完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、罢免或撤换、报告个人有关事项等制度。

（三）改革和完善党的作风建设的体制机制

体制建设是制度建设的题中应有之义，而且，更具有决定性意义。在体制建设方面，党的十八届三中全会作出了重点部署，以此为依据，作两方面分析。

1.完善党和国家领导体制。积极推进党政分开是其关键。党政不分有两大弊端。一是使党顾不上抓党的建设，极易导致“种了别人的地，荒了自己的田”的不良后果。二是容易导致监督失

西藏发展论坛2015.6效，滋长官僚主义。党委若包揽了行政工作，就会导致了“自己监督自己”。根据赵紫阳同志1987年的论述，党政分开，有中央、地方、基层等几个层次的内容。就省、市、县各级地方党委而言，应在执行党中央统一路线和国家统一政令的前提下，在本地区实行政治领导，具体有五条职责。［24］这一讲话对今天我们党推进党政分开仍具有极强的指导意义。

2.完善各级党委、政府运行机制。第一，规范各级党政主要领导干部职责权限。主要领导干部职责权限不清，一则造成党内权力过分集中和权力滥用因为正如邓小平同志所言，“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理也能够处理的问题，只好忙于请示汇报，结果许多工作和重大决策只能由‘一把手’来承担［25］”。二则造成监督困难。责任归属不明确造成推诿扯皮，监督失效。所以，规范职责权限既有利于约束“一把手”的权力，增强领导班子其他成员的职责和积极性，也有利于提高党内民主监督的针对性。第二，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。这一点与第一点类似，都是明确权限和职责。第一点就领导干部而言。这一点就部门和内设机构而言。主要解决有些工作职责相互交叉、重叠，而有些工作则存在着没人抓、没人管的现象。第三，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。其实质是为行政机关行使职权打制一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民破解“办事难”提供制度便利。

［1］习近平论党的作风建设［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-07/29/c_126809987.htm，2014年7月29日.

［2］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993.358.

［3］叶笃初,卢先福.党的建设词典［M］.北京：中共中央党校出版社，2009.

［4］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014—10—9.

［5］李浩燃.人民日报评论员观察：严防不良风气成为发展绊脚石［N］.人民日报，2015—1—8.

［6］扎实开展第二批教育实践活动努力取得人民群众满意的实效［N］.人民日报，2014-01-21（1）.

［7］《毛泽东选集》第3卷［M］.北京：人民出版社，1991.1093-1094.

［8］《毛泽东选集》第4卷［M］.北京：人民出版社，1991.1438-1439.

［9］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社,1993.327.

［10］谭爱玲.改革开放时期的政党整风［J］南风窗，2013，（7）.

［11］同［4］.

［12］《中国大百科全书》第11卷［M］.北京：中国大百科全书出版社，1998，87.