对未经许可从事压力容器设计的行为该怎么办

■文/李亚楠

【背景】

压力容器广泛使用于国民生产、生活的各个领域，其所盛装介质往往具有高温、高压、有毒等特性。为保障人民群众生命财产安全，国家将其纳入《特种设备目录》进行管理。

特种设备的生产包括特种设备的设计、制造、安装、改造及修理五个环节。压力容器的设计是压力容器所有生产环节的源头，决定了压力容器的材料、参数、制造方法及使用中应注意的安全要求等重要内容，一旦出现错误会导致一系列错误的发生，甚至可能造成重大人员伤亡和财产损失的事故。为保证压力容器的设计质量，国家规定压力容器的设计单位应当具备一定的条件，取得相应的许可资格后方可从事压力容器的设计活动。

【案情】

2014年2月，有群众向质监部门举报称某企业使用伪造的设计图纸制造压力容器。质监部门根据举报线索对该企业进行了立案调查。经查，该企业为有限责任公司，具有Ⅱ类压力容器制造许可资格，无压力容器设计许可资格，其法定代表人为经理王某。由于该企业无压力容器设计许可资格，承揽到压力容器的制造订单后需委托有相应资质的单位进行设计。为省下委托设计的费用，王某要求曾在某压力容器设计单位从事多年设计工作现为该企业技术负责人的刘某进行设计并制作提供设计图纸。为蒙骗压力容器制造监督检验人员及所制造压力容器的订货方，王某伪造了本市一具有相应资质的单位的设计许可印章并大量使用。自2012年5月使用伪造的设计图纸起至2014年2月止，该企业利用伪造的图纸制造压力容器41台，其中已出厂并投入使用32台。

【争议】

违法事实被调查清楚后，相关人员在对相关违法行为处理的法律适用上、消除涉案压力容器安全隐患的方式上存在不同观点。对这些不同观点进行梳理，可将其归结为以下四个问题：

1.是否需要将本案中王某伪造压力容器设计许可印章的部分移送公安机关，追究当事人的刑事责任？

2.若本案被移送，质监部门是否还应该对该企业进行行政处罚？

3.当具有制造许可资格但无设计许可资格的压力容器制造单位既从事了设计活动，其设计图纸又被用于了制造时，是否只能依《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）追究其未经许可从事压力容器设计活动的法律责任？

4.是否必须以没收或召回涉案压力容器的方式消除安全隐患？

【分析】

笔者通过对上述四个问题的回答，提出了对本案的处理意见。

1.笔者认为应当将本案中王某伪造压力容器设计许可印章的部分向公安机关移送，理由如下：

首先，压力容器设计许可印章是压力容器设计单位取得压力容器设计许可资格后按照质检总局《压力容器压力管道设计许可规则》规定的样式制作并使用的专用章，是压力容器设计单位表明其设计内容的有效性的标记，是压力容器设计单位证明其能够承担法律规定的义务和法律后果的符号。

其次，王某是压力容器制造单位的负责人，在相当程度上了解国家相关法律、法规的有关规定，且其伪造的是本市一具有相应资质单位的印章，说明其对伪造行为具有主观上的故意。客观上，王某伪造了压力容器设计许可印章并大量使用。其行为侵犯了被伪造印章单位的正常设计活动的声誉，妨害了相关部门对压力容器设计活动的安全管理，扰乱了国家印章管理秩序。

最后，相关法律、法规已明确了行政执法机关所负有的移送义务。《特种设备安全法》第九十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第七条及国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条、第十一条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法行为涉嫌构成犯罪的，必须依照相关规定向公安机关移送。行政执法机关对应当向公安机关移送的案件不移送，或者以行政处罚代替移送的，由相应政府或机关责令改正，给予通报。拒不改正的，追究相关人员的责任。

2.有观点认为，质监部门已将本案移送公安机关，根据《中华人民共和国行政处罚法》的“一事不再罚”原则，不应该再对该企业进行行政处罚，否则会加重当事人的责任，损害当事人的正当利益。笔者认为这种观点并不正确，本案当事人被追究刑事责任并不阻断质监部门依法对该企业进行行政处罚的权力。

第一，在我国的现行法中无“当行政处罚与刑事处罚竞合时须弃行政处罚而适用刑事处罚”的规定。行政处罚与刑事处罚虽均是公权力对违法行为采取的制裁措施，但二者的制裁对象、制裁方式、制裁原则及惩罚的范围和程度存在明显区别。如：法院虽有建议行政机关吊销某违法单位许可证或执照的司法建议权，但是否吊销，须由行政机关依法作出决定。行政机关和司法机关之间不能替代裁量，行政处罚和刑事处罚之间也不存在包容或绝对的吸收关系。

第二，行政处罚和刑事处罚分属行政权和司法权，且本案中两种处罚处理的行为和对象也不同，故两种处罚之间无竞合。行政处罚针对的是该企业使用伪造的设计图纸制造压力容器的行为，处罚对象为该企业。因伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪的犯罪主体只能是自然人，所以本案中可能受刑事处罚的对象是王某。显然两种处罚针对的行为不构成刑事领域的牵连关系，不适用对牵连犯从一重罪论处的原则。

第三，单独适用行政处罚或刑事处罚会导致不能全面地追究违法犯罪行为。对该企业进行的行政处罚种类为罚款，情节严重的，吊销相应资格。若王某被追究刑事责任，对其适用的刑罚为三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。本案中两种处罚的种类全不相同，因此，要想达到全面追究违法行为人的法律责任、有效地预防和打击违法犯罪行为的目的，就应当既给予该企业行政处罚，又对王某处以刑事处罚。

3.仅对本案而言，笔者认为只能追究该企业未经许可从事压力容器设计活动的法律责任。但具有制造许可资格无设计许可资格的压力容器制造单位既从事了设计活动，其设计图纸又被用于了制造的，根据案情的不同可能会有不同的处理结果。

在分析各不同处理结果前，我们应明确该企业涉嫌两个违法行为：

一是未经许可从事压力容器设计活动。图纸虽由刘某设计，但刘某是该企业的员工，受王某的领导，设计的图纸也提供给了王某，且并未因相应设计工作得到额外的收入。因此，刘某的设计行为完全是一种职务行为。结果上，涉案图纸最终被用于了制造压力容器，涉案的压力容器绝大部分已出厂并被投入了使用。另外由于其设计活动，该企业省下了委托设计的费用，从中获得了利益即违法所得。

二是未依照安全技术规范要求进行特种设备生产。《特种设备制造、安装、改造、维修质量保证体系基本要求》这一安全技术规范明确了特种设备制造、安装、改造、维修单位的质量保证体系的基本要素应包括对设计的控制。而相关单位对设计的控制又包括对外单位提供的设计文件进行控制的规定。本案中，因该企业并无设计许可资质，故其用于制造的所有设计文件都应被视为外来设计文件。该企业在生产过程中非但未审慎地对设计文件进行审查，反而知法犯法伪造设计文件并大量使用。这足以表明该企业已完全丧失对外来设计文件的控制能力，其质量保证体系未有效运行。另一安全技术规范《固定式压力容器安全技术监察规程》的4.1.1条也明确规定：压力容器制造单位应当依据有关法规、安全技术规范的要求建立压力容器质量保证体系并且有效运行。显然可知该企业未按安全技术规范的要求进行生产。《特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》都有相应条款要求特种设备生产单位保证其生产符合安全技术规范。虽然《特种设备安全法》中未明确不按安全技术规范的要求进行生产的单位应承担的法律责任，但《特种设备安全监察条例》第八十二条对此规定了罚则。

笔者认为根据相关单位违法情节的不同，应分三种情况对其进行处理：

第一，只应追究未经许可从事压力容器设计活动的法律责任。若某单位出于一个目的实施了两个独立的违法行为，而两个违法行为存在手段与目的的牵连关系，即未经许可从事压力容器设计是实现不依相应安全技术规范的要求进行压力容器的制造这一目的的手段。此时应比照刑法对牵连犯的处理原则，追究一较重的法律责任。

依据《特种设备安全法》，特种设备安全监督管理部门应责令未经许可从事压力容器设计活动的单位停止设计活动，处十万元以上五十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。而依据《特种设备安全监察条例》，特种设备安全监督管理部门应责令不按安全技术规范要求进行制造的压力容器制造单位改正，处二万元以上十万元以下罚款；情节严重的，撤销其相应资格。对比此两种法律责任，当违法行为的情节未达到严重程度时，未经许可从事压力容器设计活动的法律责任明显重于不按安全技术规范要求进行压力容器制造的法律责任。因吊销被许可单位相应资格的处罚属于行为罚或能力罚，是仅次于人身罚的一种较为严厉的行政处罚措施，所以对达到情节严重的违法行为，应当依据《特种设备安全监察条例》追究相关单位不按安全技术规范要求进行压力容器制造的法律责任。情节严重如何定义，无相应的文件予以明确。通常认为因违反现行法律、法规、安全技术规范、标准等规定，导致重大经济损失或者发生事故的，应被认定为情节严重。据此，本文案例中违法企业的违法行为不应被认定为情节严重，故只应追究其未经许可从事压力容器设计活动的法律责任。

第二，只应追究不按安全技术规范要求进行压力容器制造的法律责任。若无设计许可资格单位设计制造的压力容器在使用中发生事故或者造成他人重大经济损失，则特种设备安全监督管理部门应依《特种设备安全监察条例》的相关条款吊销其相应许可资格，但不再追究其未经许可从事压力容器设计活动的法律责任。

第三，同时追究未经许可从事压力容器设计活动和不按安全技术规范要求进行压力容器制造的法律责任。假如：该企业还对外承揽压力容器设计的业务，销售压力容器设计图纸，且明知或应知相关图纸会被用于制造压力容器，此时，其未经许可从事压力容器设计活动和不按安全技术规范要求进行压力容器制造这两个违法行为不是出于同一个违法目的。这两个违法行为之间已不存在手段与目的或原因与结果的牵连关系，属两个独立的违法行为，应同时被追究法律责任。

4.特种设备行政执法工作的主要出发点是全面打击相关违法行为，而其根本目的是消除安全隐患，保障人民群众生命财产安全。本案中，尽管该企业将受到相应的行政处罚，但因其违法行为而产生的安全隐患也必须被彻底消除。有观点认为，该企业使用伪造的设计图纸制造出的压力容器在生产的源头就出现了错误，后续的制造、安装环节肯定是一错再错，应该通过没收或召回已出厂涉案压力容器的方式消除安全隐患。笔者不同意此种观点，理由如下：

其一，没收相关压力容器的做法于法无据。《特种设备安全法》第七十四条：“违反本法规定，未经许可从事特种设备生产活动的，责令停止生产，没收违法制造的特种设备，处十万元以上五十万元以

下罚款……”该条款中虽然出现了

“没收”的字眼，但仔细分析，能知立法本意为没收无压力容器制造许可资格单位制造的压力容器。该企业具备压力容器的制造条件有相应许可资格，故不能没收其制造的压力容器。

其二，涉案压力容器并不符合召回的条件。诚然，确立了特种设备的召回制度是《特种设备安全法》的一大亮点，但适用召回必须符合一定的条件，即因生产原因造成特种设备存在危及安全的同一性缺陷。本案中，该企业为改正其违法行为，委托具有相应压力容器设计许可资格的单位对相关图纸和设计资料进行了鉴定。鉴定结论显示，涉案压力容器均为系列标准换热器，经核算强度和审查图面，设计内容满足国家相关标准、规范要求，可以用于制造。该企业通过委托鉴定的方式自证了其违法行为并未使涉案压力容器存在危及安全的同一性缺陷。故不应该召回涉案压力容器。

其三，行政执法工作在达到执法目的的前提下应提高行政执法工作的效率，降低社会运行成本。若经鉴定，涉案压力容器存在设计缺陷，会危及安全，则必须责令该企业将其全部召回。但对本案，若坚持召回，不仅行政机关将付出较多的精力，该企业在行政处罚外产生较大的经济损失，涉案压力容器的使用单位也会因更换涉案压力容器而被迫停产，社会成本过于高昂。