试论我国农业产业化立法的未来发展

试论我国农业产业化立法的未来发展

赵谦马永芹

[摘要]相对完备的农业产业化立法是构建农业产业化经营有效机制的根本保障，可从精神领域、形式领域、内容领域来具体分析我国农业产业化立法可能的发展完善路径。精神领域的发展主要表现为价值目标方面，应充实农民参与规范以平衡相关立法价值目标的作用对象；形式领域的发展主要表现为立法体例方面，应清理相关立法以实现立法的规范性转向；内容领域的发展主要表现为立法内容方面，应编纂相关立法而就产业化龙头企业问题、农业产业链问题和多元产业利益联结格局问题予以系统化规定。

[关键词]农业产业化立法； 作用对象； 规范性； 系统化

[收稿日期]2013-12-31

[基金项目]教育部人文社会科学研究一般项目“我国土地整理监管法律问题研究”(13YJC820111)； 重庆市社会科学规划青年项目“重庆市反哺农业立法问题研究”(2010QNFX10)。

[作者简介]赵谦，西南大学法学院副教授、硕士生导师；

马永芹，西南大学法学院2012级硕士研究生，邮编：400716。

一、问题的提出

近年来伴随我国城乡一体化进程的推进，农业产业化经营问题逐步成为了理论界、实务界广泛关注的热点问题。“农业产业化经营的实质在于以家庭经营为基础，以市场为导向、以企业为龙头，实现生产、加工、销售一体化，使企业与农户形成利益均沾、风险共担的利益共同体。通过龙头企业、农民专业协会、农民自办流通组织等中介组织来联结农业与市场”[1]。“产业化的本质是市场化、集约化和社会化的农业，要以经营工业的方式来经营农业”[2]，其往往具有“布局局域化、产品商品化、生产专业化、经营集约化、企业规模化、经营一体化、管理企业化和服务社会化”[3]的特性。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第20条“加快构建新型农业经营体系”中规定：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”第22条“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”中规定：“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。”在事实上将农业产业化经营机制视为“新型农业经营体系”的重要组成部分，尝试从农民、企业、社会组织等多个方面推动农业产业化经营的顺利实现。农业产业化立法作为对农业产业化经营这一社会现象实现强制规范的一种公权力反映，是践行这两条规定而构建农业产业化经营有效机制的根本保障，其发展完善状况也往往决定了该社会现象的规范化、科学化水平。

农业产业化立法的作用对象主要是农业产业化经营法律行为、法律关系。农业产业化经营法律行为即指根据农业产业化经营当事人意愿形成的，由农业产业化立法所调整的，能够引起农业产业化经营法律关系产生、变更和消灭的各种行为。农业产业化经营当事人主要包括政府相关职能部门、涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织与农民。农业产业化经营法律关系即指农业产业化法律规范在规制、调整农业产业化经营行为过程中形成的以农业产业化经营当事人之间权利义务、权力责任为主要内容的各种自治关系、管理关系和协作关系的总和。该法律关系的主体即农业产业化经营当事人；客体即农业产业化经营过程中各相关法律规范所保护的物与行为；内容包括生产经营组织、其他相关社会组织与农民在农业产业化法律制度中的权利和义务，以及政府相关职能部门、涉农事业单位在其中的权力和责任。涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织与农民之间主要是自治关系，政府相关职能部门与其他主体之间主要是管理关系，涉农事业单位、生产经营组织与其他相关社会组织之间主要是协作关系。

当前我国农业产业化立法并未形成一套相对独立的部门法体系，属于典型的分散式立法，并无单行专门规定而散见于法律、行政法规、部门规章和地方性法规中，现行有效的相关立法共计111件[4]。其一，法律。即《中华人民共和国农业法》(1993年制定，2002年、2009年、2012年修改)(以下简称《农业法》)，其第13条通过原则性规定确立了我国推进农业产业化经营的多样化经营、一体化经营和市场化经营原则。其二，行政法规。即2012年《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》(以下简称2012年《国务院意见》)，主要规定对作为农业产业化经营当事人之农业产业化龙头企业的扶持措施，明确了农业产业化龙头企业的法定内涵，通过鼓励做大做强农业产业化龙头企业以提高农业组织化程度、加快发展农业产业化经营，共9个方面27条。其三，部门规章。共108件，主要是围绕农业产业化相关资金与项目、农业产业化龙头企业、农业产业化示范基地(区)3个方面问题的一种实施性、执行性、个案化规定。其四，地方性法规。即2007年《湖南省人民代表大会常务委员会关于加快发展农业产业化经营的决定》(以下简称2007年《湖南省产业化决定》)，主要规定湖南省推进发展农业产业化经营的具体思路，大体上是国家层面相关规定的地方化重述，共11条。

总体而言，我国农业产业化立法已初具规模，也推动农业产业化经营“在国际经济增长乏力、国内经济增速放缓的背景下保持较快发展”[5]。但作为“新型农业经营体系”重要组成部分的农业产业化经营机制本身也是新兴事物，尚处于不断摸索完善过程中，加上法律先天的滞后性、僵化性，因此探寻我国农业产业化立法的未来发展可谓应时之需。“法的实然状态与应然状态的主要内容，可以归结为三个基本的方面，即事物的道德准则与价值取向、事物的规律、事物的性质。这三个方面的伦理性、规律性、特性则通过法的精神、形式、内容三个领域而呈现出来”[6]。故而可从精神领域、形式领域、内容领域来具体分析我国农业产业化立法可能的发展完善路径。

二、我国农业产业化立法的精神领域发展

我国农业产业化立法的精神领域发展主要表现为“事物的道德准则与价值取向”中的价值目标方面，即我国农业产业化立法蕴含的“得以颁布与认可所赖以为基的目的”[7]方面。

(一)我国农业产业化立法的价值目标

我国农业产业化立法蕴含的“目的”是明确的，2012年《国务院意见》规定的“提高农业组织化程度、加快转变农业发展方式、促进现代农业建设和农民就业增收”和2006年《农业部 国家发展和改革委员会 财政部 商务部 中国人民银行 国家税务总局 中国证券监督管理委员会 中华全国供销合作总社关于加快发展农业产业化经营的意见》(以下简称2006年《八部委产业化意见》)规定的“推进现代农业建设、创新农业经营体制、建设社会主义新农村”即我国农业产业化立法的价值目标。

在这些明确的价值目标指引下，需透过哪些对象而发挥作用呢？当然应以前述的农业产业化经营当事人(政府相关职能部门、涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织与农民)为作用对象。如此复合化的价值目标作用对象也是与农业产业化经营当然的“政府—农民”双向度运行需求相一致的。“农业产业化经营通过农业产业链、产品链、价值链实现传统农业经济与现代城市工业经济的对接，通过利益分享机制将工业剩余导入农业领域而提高农业比较利益”[8]。即意味着一方面要设定政府相关职能部门在农业产业化经营中的角色而推动工业剩余在农业领域的导入，另一方面农民也要通过对各种农业产业化经营模式的积极参与主动实现传统农业经济与现代城市工业经济的对接，相关涉农事业单位、生产经营组织、其他相关社会组织则成为了实现政府相关职能部门与农民互联互通的农业产业化经营载体。

然而我国相关立法设定却更多地强调在政府“支持(扶持)、鼓励、引导与管理”下完成农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农民专业技术协会、农村基层服务组织等农业产业化经营载体的建构与发展，来自“政府”的单向度推动“一如既往”地成为了相关立法的基本命题。仅4件相关立法就农民参与农业产业化经营问题予以了零散规定。如2004年《中央财政支持农业产业化资金管理暂行办法》(以下简称2004年《资金管理暂行办法》)在第6条第2项规定，中央财政农业产业化资金支持的农产品生产基地还应具备“农民(农户)能够积极参与生产经营”条件。但“积极参与”的评判标准、保障措施是什么？在相关立法中并无可操作性规定。又如2013年《国家农业产业化示范基地认定管理办法》(以下简称2013年《示范基地管理办法》)在第9条第4项规定，申报国家农业产业化示范基地还应具备“参与产业化经营的农民人均纯收入高于当地平均水平”条件。虽然此处规定的可操作性较强，但与蔚为大观般2006年《农业部关于鼓励和引导农业产业化龙头企业参与新农村建设的意见》(以下简称2006年《农业部龙头企业参与意见》)相比较，其“系统化”[9]问题则较为严峻。在如斯立法设定指引下的农业产业化经营真正实现了对传统农业经营的超越？或言之农民真的“能参与、想参与、可参与”[10]。如2006年《八部委产业化意见》所规划的“全面提高农民组织化、农业现代化、农村城镇化水平”这般宏大价值目标的达致进程？故而我国相关立法在价值目标之作用对象的设定上是相对失衡的。

(二)充实农民参与规范以平衡立法价值目标的作用对象

欲平衡我国农业产业化立法价值目标的作用对象，应以完备的农民参与规范为依托来实现相关当事人之间的互通互联。实现相关立法就农民参与农业产业化经营问题之零散规定的系统化，是“农民作为参与者实现‘可’参与的先决条件”[10]，可出台有关农民参与农业产业化经营问题的专门立法。该立法重在落实《农业法》第13条的“形成收益共享、风险共担的利益共同体”规定，而改变传统的政府“支持(扶持)、鼓励、引导与管理”下农民消极被动参与模式，以推动实现农民积极主动参与农业产业化经营。

作为各种自治关系、管理关系和协作关系的总和，农业产业化经营法律关系与共同体理论有着天然的合目的性与共融性。“共同体是建立在有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同的记忆之上的。共同体是一种持久的和真正的共同生活，是一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体”[11]。“共同体生活实质是一种能思考、能意识并以一定的目的而行动的不同个体之间相互交往的生活”[12]。共同体理论强调共同体成员之间、共同体与其成员之间的相互交往与配合。各类农业产业化经营当事人在农业产业化经营活动中形成的“收益共享、风险共担”之利益共同体就是共同体理论实现融入的结果。基于农业产业化经营法律关系，在农业产业化立法的指引下构建农业产业化经营利益共同体，有助于更好地将农业产业化经营法律关系的主体和内容付诸实践。

应从三个方面来构建农业产业化经营利益共同体：其一，在专门立法中明晰各类农业产业化经营当事人参与“收益共享、风险共担”的基准资格要件。通过农业产业化经营利益共同体成员的稳定化、具体化，可促成农业产业化经营法律关系各方主体的准确定位并导向有机团结。其二，在专门立法中明晰各类农业产业化经营当事人参与“收益共享、风险共担”应享有的权利、权力和应承担的义务、责任。通过农业产业化经营利益共同体成员之间依法相互交往与配合，可推动农业产业化经营法律关系各方主体更为积极主动地实现其相应权利、义务或权力、责任，进而促成农业产业化经营法律关系的静态构成要件更好地转换为农业产业化经营活动动态现实。其三，在专门立法中明晰农民积极参与农业产业化经营的具体评判标准和保障措施。通过设定“积极参与”的具体评判标准，就前述2004年《资金管理暂行办法》第6条第2项的规定予以补正，让类似的资格条件落到实处；通过设定“积极参与”的具体保障措施，在约束其他共同体成员特别是享有权力、承担责任的农业产业化经营当事人同时，也在事实上保障并扩张了农民的参与空间。

三、我国农业产业化立法的形式领域发展

我国农业产业化立法的形式领域发展主要表现为“事物的规律”中的立法体例方面，即我国农业产业化立法采用的“规范性文件的名称与结构类型”[13]方面。

(一)我国农业产业化立法的立法体例

我国农业产业化立法的立法体例多为超出《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》相关规定范畴的政策性体例，而非规范性体例。

1.政策性立法名称为主，规范性立法名称为辅

《行政法规制定程序条例》第4条规定行政法规的名称“一般称条例、规定、办法等”，唯一的相关行政法规却采用“意见”；《规章制定程序条例》第6条规定规章的名称“一般称规定、办法”，108件相关部门规章中却10件采用“意见”、92件采用“通知”或“批复”，仅6件采用“办法”。当然这些超出法定范畴的名称可用“一般”以外的特殊情况或“等”的一种技术性解释来确保其未与这两件专门立法相抵触，但事实上确实并非规范性立法名称而是传统意义的政策性立法名称。

2.简单立法结构为主，复杂立法结构为辅

《行政法规制定程序条例》第5条规定“行政法规根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目”，唯一的相关行政法规却采用“一、(一)”这样的简单结构；《规章制定程序条例》第7条规定“规章一般不分章、节”，名称为“办法”的相关部门规章中4件在“条、款、项”基础上分“章”、2件仅“条、款、项”，其余102件相关部门规章皆采用“一、(一)”这样的简单结构。此外，唯一的相关地方性法规也采用“一、(一)”这样的简单结构。当然“条、款、项”类型的复杂结构并不是我国立法结构的唯一选择，“一、(一)”类型的简单结构也不是我国立法结构的违法选择，但就“立法科学化”[14]而言复杂结构当是立法结构的规范性选择而非简单结构这样的政策性选择。

(二)清理相关立法以实现立法的规范性转向

欲实现我国农业产业化立法的规范性转向，应以“专项清理”为基本手段。法律清理是规范性法律文件科学化的方法之一，“是指有立法权的国家机关对一定时期和范围的规范性法律文件予以审查、整理，重新确认其法律效力的活动。”[15]它通过对法律规范的废止、修改，默示或明示延长法律规范的效力，以检视并消弭法律规范之间的冲突，而在源头上输出作为科学行为指引、裁判依据的良法。“法的清理方法一般有定期、专项和集中清理三种。专项清理是一种以法的内容为标准的清理方式，指立法主体专门对涉及某特定领域的所有法文件进行系统清理。”[16]就农业产业化这一“特定领域”的政策性立法进行专项清理是有必要的，也是可行的。既可在形式上逐步修改超出法定范畴的“意见、通知、批复”等立法名称，或不赋予该类名称命名的规范性文件以法律效力；也可在实质上逐步修改政策性名称、简单结构之各类规范性文件的内容，将其整合为“条例、规定、办法”式、“条、款、项”等复杂结构的规范性法律文件。应以前种形式清理为第一选择，若通过该方式仍不能实现对相关农业产业化经营活动的规范化指引，则采取后种实质清理完成彻底的规范重构。

此外，政策性农业产业化立法作为政策性“软法”也有“弥补单一硬法之治的结构性缺陷；提高法的正当性和实效；降低法治与社会发展成本；回应公共治理；推动法治目标的全面实现”[17]等正面效应。“专项清理”政策性农业产业化立法并非否定其正面效应，而是否定存在于这些政策性“软法”中的“非理性”。“非理性的软法的存在，不仅有损于硬法的权威与实效，制约着整个公法体系的完善，妨碍着公域之治目标的正常实现；而且还为权力滥用提供了契机，公民权益因此得不到有效保障，公共关系因此出现一定程度的扭曲变形”[18]。通过政策性农业产业化立法的形式意义、实质意义规范性转向，旨在“以切合软法的方式，将法治原则、法治精神嵌入软法的创制与实施过程当中，以期全面提高软法的理性程度”[18]，既保留其指向明确、时效迅捷等固有优点同时又强化其权威性、持续性与严肃性。

四、我国农业产业化立法的内容领域发展

我国农业产业化立法的内容领域发展主要表现为“事物的性质”中的立法内容方面。其立法内容主要围绕“产业化龙头企业、农业产业链、多元产业利益联结格局、农业区域产业集群这四个方面的农业产业化经营主要问题”[8]而展开。农业区域产业集群问题已由2013年《示范基地管理办法》从主管部门职责与分工、申报与认定、管理与监督等方面予以了系统化规定，其他三个方面问题则“碎片化”[19]地规定于各位阶规范性法律文件中。我国农业产业化立法在立法内容方面的发展当主要集中于产业化龙头企业、农业产业链、多元产业利益联结格局这三个方面。

(一)产业化龙头企业方面

2012年《国务院意见》就市场化经营下如何扶持作为农业产业化经营当事人的农业产业化龙头企业予以了原则性规定。农业产业化龙头企业本身的认定、管理则主要由低位阶的部门规章、地方性法规来具体规定。

在规范性较强的6件“办法”式部门规章中有2件专门就2012年《国务院意见》未涉及的农业产业化龙头企业的认定、管理予以规定，即2010年《农业产业化国家重点龙头企业认定和运行监测管理办法》(以下简称2010年《国家龙头企业管理办法》)和2011年《供销合作社农业产业化重点龙头企业认定和运行监测管理办法》(以下简称2011年《供销社龙头企业管理办法》)。后者第1条明确规定参照前者来制定，而事实上将农业产业化龙头企业划分成了“国家重点龙头企业”和“供销合作社重点龙头企业”两个等级。“国家重点龙头企业”的申报、认定、运行监测更为严格，但并非所有条款皆如此。如“申报条件”的“企业带动能力”项规定：前者要求“带动农户的数量一般应达到：东部地区4000户以上，中部地区3500户以上，西部地区1500户以上”；后者要求“带动农户的数量一般应达到2000户以上”。而事实上造成在西部地区申报“供销合作社重点龙头企业”的此项条件比申报“国家重点龙头企业”还高。

在政策性较强的10件“意见”式部门规章中有4件专门就2012年《国务院意见》原则性规定的农业产业化龙头企业扶持措施予以具体化、实施性规定，即2000年《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》(以下简称2000年《扶持龙头企业意见》)、2006年《农业部龙头企业参与意见》、2009年《农业部、中国农业发展银行关于进一步加强合作支持农业产业化龙头企业发展的意见》(以下简称2009年《农业部支持龙头企业意见》)、2010年《农业部、中国农业银行关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》(以下简称2010年《农业部支持龙头企业意见》)。其中2009年《农业部支持龙头企业意见》和2010年《农业部支持龙头企业意见》皆由农业部牵头联合涉农金融机构制定，而基于“应对国际金融危机”这一共同背景向龙头企业提供金融支持，但在扶持重点上却前后不一。前者规定“支持的重点是地市级以上农业产业化龙头企业”，后者规定“着重支持省级以上龙头企业”，事实上造成相关金融支持向省级以上龙头企业的倾斜，而地市级龙头企业很难获得应有的扶持。

未来应在整合相关立法规定的基础上，通过编纂《农业产业化龙头企业条例》的形式就产业化龙头企业问题予以系统化规定。其一，将2012年《国务院意见》的27条规定整合为该条例的总则部分，就立法目的、农业产业化龙头企业的法定内涵、立法原则、主管部门职责与分工等予以明确规定。其二，将2010年《国家龙头企业管理办法》和2011年《供销社龙头企业管理办法》的相关规定整合为该条例的农业产业化龙头企业认定、管理专章。其三，将2000年《扶持龙头企业意见》、2006年《农业部龙头企业参与意见》、2009年《农业部支持龙头企业意见》、2010年《农业部支持龙头企业意见》的相关规定整合为该条例的农业产业化龙头企业扶持措施专章。其四，将各相关立法的管理与监督规定整合为法律责任专章。其五，立法体例明确后，则依循“法的渊源的协调、法律体系协调和法的内部结构的协调”[20]的基本要求完成具体法律规范设计，实现前述示例的“申报条件”“扶持重点”等立法抵触规范的弥合。

(二)农业产业链方面

农业产业化经营中的农业产业链问题主要在其拓展与延伸，以实现农业产前、产中、产后的全流程扶持和一体化经营，并无专门立法来规定该问题。《农业法》第13条“鼓励和支持农民和农业生产经营组织发展生产、加工、销售一体化经营”规定确立了“一体化经营”原则。2012年《国务院意见》在“(八)统筹协调发展农产品加工”中规定“鼓励龙头企业合理发展农产品精深加工，延长产业链条，提高产品附加值”；在“(九)发展农业循环经济”中规定“加大畜禽粪便集中资源化力度，发挥龙头企业在构建循环经济产业链中的作用”。该意见事实上提出了解决农业产业链问题的基本方向即以发展龙头企业为依托，从农产品精深加工、农业循环经济两方面入手。“一个法律规范的创造通常就是调整该规范的创造的那个高级规范的适用，而一个高级规范的适用通常就是由该高级规范决定的一个低级规范的创造”[21]。就作为高级规范的高位阶立法应凸显的原则性规定与规范创造而言，这两件立法已然初步达致目标。然而涉及农业产业链问题的6件部门规章所创造的低级规范，则难以显现其应有的上述两件高位阶立法之高级规范适用；且《规章制定程序条例》第7条明确规定“规章条文内容应当明确、具体，具有可操作性”，涉及农业产业链问题的6件部门规章的条文内容却难称符合该要求。

如2006年《农业部龙头企业参与意见》在“二、龙头企业参与新农村建设的总体思路和原则”中规定龙头企业要“不断拓展产业链”；2006年《八部委产业化意见》在“(二)‘十一五’时期农业产业化发展的主要目标”中将农产品“产业链条明显延长”规定为目标之一；2009年《农业部支持龙头企业意见》在“一、充分认识进一步加强金融支持农业产业化龙头企业的重要意义”中规定支持农业产业化龙头企业发展“有利于促进龙头企业延伸产业链”。这些规定具有浓厚的抽象化、口号化色彩，堪称对前述两件高位阶立法相关规定的简单重述，甚至未达到2012年《国务院意见》所列基本方向这样的明确化、具体化水平。要“不断拓展、明显延长、有利于延伸”，可怎样“拓展、延长”？何为“明显”？如何才能“有利于”？

又如2013年《示范基地管理办法》在第9条第5项规定申报国家农业产业化示范基地还应具备“产业链条完整，加工转化增值能力较强”条件，并就该条件予以了阐释：“有与园区相配套的高标准原料基地，生产、加工、销售一体化经营程度比较高，仓储、包装、运输等产业配套发展。农产品加工转化比重大，产品附加值高，园区农产品加工业产值与原料采购额之比超过2∶1。科技创新能力较强。”这些规定列出了“产业链条完整”的标准而表面上看较为具体，但实际可操作性却大有问题。“高标准、比较高、比重大、附加值高、较强”这样的表述何以具体操作？为什么不将之皆如“2∶1”这样明晰化呢？此外，这些规定与2012年《国务院意见》所列解决农业产业链问题的两个基本方向也未实现配套化，特别是“农业循环经济产业链”方向甚至没有涉及。当然该问题主要系新旧法规定时间先后所致，但新法相对突兀的开创性规定是否也与立法者惯性的阶段化、碎片化思维有关呢？无论如何，上述处于立法最低位阶之部门规章的规定都如此模糊，则《规章制定程序条例》所要求的条文内容明确化与具体化又该籍何立法位阶之规定来实现？

未来应参照2013年《示范基地管理办法》的立法体例，通过编纂《农业产业链认定管理办法》的形式就农业产业链问题予以系统化规定。其一，该办法应以推动建设农产品精深加工产业链、农业循环经济产业链为基本目的，从主管部门职责与分工到两类产业链申报与认定、扶持措施、管理与监督皆设专章，予以明确、具体、可操作性的规定，尽量避免“不断拓展、明显延长、有利于延伸”和“高标准、比较高、比重大、附加值高、较强”等模糊化立法语言表述。其二，在推动建设已有立法未予规定的农业循环经济产业链方面，既要落实2012年《国务院意见》中的相关规定，也要细化《中华人民共和国循环经济促进法》第24、34条之发展农业循环经济的原则性规定，该办法可从开发利用畜禽粪便等生物质能源的角度来设定推动建设农业循环经济产业链的具体措施。

(三)多元产业利益联结格局方面

《农业法》第13条“形成收益共享、风险共担的利益共同体”规定确立了“市场化经营”原则下的利益联结导向。2012年《国务院意见》在“基本原则”中规定“坚持机制创新，大力发展龙头企业联结农民专业合作社、带动农户的组织模式，与农户建立紧密型利益联结机制”；在“七、完善利益联结机制，带动农户增收致富”中规定“(十八)大力发展订单农业、(十九)引导龙头企业与合作组织有效对接、(二十)开展社会化服务、(二十一)强化社会责任意识”。该意见事实上将龙头企业、农民专业合作社和农户确立为利益联结机制的三方主体，以农户增收致富为利益联结机制的最终目的，依循紧密型市场化经营的基本维度从4个方面明确了利益联结机制的具体内容。就高位阶立法应凸显的原则性规定而言，这两件立法已然达致目标，且实现了从法律位阶之基本原则到行政法规位阶之基本事项的逐级具体化。低位阶的地方性法规与部门规章仅需在两件高位阶立法指引下，依循《规章制定程序条例》规定的“可操作性”要求，完成进一步的“明确、具体”规定即可。然而涉及利益联结问题的1件地方性法规、4件“办法”式部门规章、4件“意见”式部门规章之条文内容却难称符合该要求。

如2007年《湖南省产业化决定》在“四、培育壮大农业产业化龙头企业”中规定“龙头企业要不断密切与农户的利益联结关系，把发展农村经济和带动农民增收作为企业发展的重要任务”；2002年《农业产业化专项资金项目管理暂行办法》(以下简称2002年《项目管理暂行办法》)在第6条第2项规定龙头企业和所申报的农业产业化项目应符合“与农民之间形成紧密的利益联结机制”条件；《国家农业综合开发资金和项目管理办法》(2005年制定、2010年修改)(以下简称2010年《综合开发管理办法》)第37条规定的产业化经营项目申报条件包括“与农户建立了紧密、合理的利益联结机制”。这些规定皆是一种有关利益联结机制主体与目的之基本事项类规定，仍停留于2012年《国务院意见》表征的行政法规式“可操作性”层面。

2010年《国家龙头企业管理办法》、2011年《供销社龙头企业管理办法》、1998年《全国农业产业化综合改革试点指导意见》、2000年《扶持龙头企业意见》、2006年《农业部龙头企业参与意见》、2006年《八部委产业化意见》这6件部门规章的相关规定，则明确了利益联结方式带动农户的具体数量，并将合同、合作、股份、股份合作确定为主要利益联结方式，将龙头企业保护价收购农产品、建立农业产业化风险基金、按农户出售农产品数量返还利润等确定为多样化辅助利益联结方式。如斯规定虽在“可操作性”层面进一步细化了“物质化有形利益联结”方式，然与2012年《国务院意见》规定之利益联结机制的“开展社会化服务”与“强化社会责任意识”所提出的“服务化无形利益联结”方式并未实现有序对接，有各说各话之嫌。虽然造成上述问题的主要原因在于不同位阶新旧法自身的协调性，即相关低位阶地方性法规与部门规章颁行在前而高位阶行政法规却制定于后。然制定于后的高位阶行政法规未完成相关旧法规定的整体性立法清理却是不争的事实，事实上延续着的立法抵触当然地增加了相关规定的适用难度。

未来应与前述出台有关农民参与农业产业化经营问题的专门立法相结合，通过编纂《农业产业化利益联结条例》的形式就多元产业利益联结格局问题予以系统化规定。其一，将《农业法》第13条“形成收益共享、风险共担的利益共同体”之规定、2012年《国务院意见》“七、完善利益联结机制，带动农户增收致富”的4条规定和2007年《湖南省产业化决定》、2002年《项目管理暂行办法》、2010年《综合开发管理办法》的相关规定整合为该条例的总则部分，就立法目的、农业产业化利益联结的法定内涵、农业产业化利益联结的主体(农业产业化经营当事人)、立法原则、主管部门职责与分工等予以明确规定。其二，将其他相关立法的利益联结方式规定和2012年《国务院意见》规定之利益联结机制的4个方面具体内容整合为利益联结方式专章，一方面系统梳理既有的“物质化有形利益联结”方式，另一方面就未予细化规定的“服务化无形利益联结”方式予以补正。其三，结合前述农业产业化经营利益共同体的构建途径，设定农业产业化利益联结申报与认定专章而列明各主体参与利益联结的基准资格要件、具体评判标准，设定农业产业化利益联结管理与监督专章而列明各主体在利益联结中的权利与义务、权力与责任和具体保障措施。

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Thoughts on the Future Development of Agricultural

Industrialization Legislation in China

Zhao QianMa Yongqin

AbstractRelatively complete agricultural industrialization legislation is the fundamental guarantee to build effective industrialization operation mechanism of agriculture. We can analyze the probable developing and perfecting paths of China’s agricultural industrialization legislation in the perspective of spiritual realm, formal realm and content realm. The development of spiritual realm mainly manifest as the aspect of value target, we should enrich the farmers’ participation norm to equilibrate the action object of relevant legislation’s value target. The development of formal realm mainly manifest as the aspect of legislative style, we should clean up the relevant legislation to realize legislative normalization diversion. The development of content realm mainly manifest as the aspect of legislative content, we should codify the relevant legislation to set systematization rules of three problems, such as industrialization corporate champion problem, agricultural industry chain problem and links pattern problem of diversified industry interests.

Key wordsAgricultural industrialization legislation; Action object; Normalization; Systematization

(责任编辑：陈世栋)