加强我军战略投送领导指挥体制建设研究

张秦洞

(军事科学院科研指导部，北京100091)

战略投送领导指挥体制，是宏观管理和指挥 战略投送力量建设与使用的组织体系及相关制度。建立科学合理、有利于集中统管的战略投送领导指挥体制，是贯彻落实习主席关于加强战略投送能力建设的重要指示，推动我军转型建设，创新战略管理体制的必然要求;是提高战略投送能力，增强我军军事能力，遂行多样化军事任务的机动保障。

1 现代战略投送领导指挥体制的主要特点

战略投送的过程是一个复杂的交通过程，从系统的观点看，是多点到多点的物质流过程。战略投送能力就是控制这个物质流过程的能力。这个能力的强弱由多种因素决定，但主要取决于运载工具的数质量水平、交通网络的通达程度、领导指挥体制机制的运行效率等。在战略投送能力的构成要素中，运载工具是重心，交通网络是依托，组织体制是关键，运行机制是枢纽。随着战争节奏的加快和军队行动空间的拓展，世界各主要军事强国都十分重视战略投送能力建设，视战略投送为现代军队投棋布子、快速机动、营造有利态势、完成多样化任务所必需的关键环节，并把建立集运用、指挥、建设、领导于一体的战略投送领导指挥体制作为基本的组织保证，整体上呈现出以下特点。

1.1 统一筹划，集中领导

从外军战略投送的实践看，战略投送能力植根于综合国力之中，军民融合程度高，其运用贯穿平时和战时，其建设发展涉及军队和地方，战略投送建设和运用的组织协调十分复杂，必须进行集中领导与筹划。

一是健全高层领导管理体制，实行集中统一领导。统帅部设有专门职能机构，对军队和地方的战略投送实施领导管理，确保对战略投送的统一筹划、集中领导和综合协调。如美国运输司令部作为国防运输唯一管理者，通过对空中机动司令部、军事海运司令部和军事地面部署与配送司令部实施指挥，分别完成平战时空中、海上和地面战略输送任务。俄国防部所属的俄军武装力量军事交通中央管理局是领导俄联邦武装力量军交勤务的中央军事领导机关，负责三军战略投送力量的建设与使用，同时也是协调地方和动员民力的职能部门。

二是建立完善高层运行机制，把战略投送能力建设纳入国家发展战略。按照走军民融合式发展路子的要求，切实把战略投送能力建设纳入国家交通运输建设发展规划计划，合理确定资源投向投量，促进军地两个建设协调发展，进而加强军地运输资源建设，提高远程、快速投送能力乃至军事能力。

三是重视完善国防交通动员机制，强化高层的领导管理。许多国家将高层“平时应急”与“战时应战”的领导和管理职能有机结合起来，实现了机构常态化和功能一体化，从而为提高战略投送能力和增强战略投送潜力提供根本的体制和机制保证。如美国联邦政府紧急反应计划的实施，由国防部牵头，与联邦机构和民用运输工业的主要代表一起进行整体调度。在美军运输司令部掌管和控制的运力中，本土陆上运输的88%、跨国空运的50%、海运的64%，都是依靠民用运力完成的。英国通过国家立法对重大运输设备提出了国防要求，使战争和非战争军事行动的运力建设和动员有法可依、有章可循。

1.2 能级管理，分类建设

能级管理是军队战略投送能力建设贯彻分级负责、按级管理的具体体现，分类建设是战略投送力量分军种进行专业化建设的必然要求。近年来，各主要国家都把推进战略投送力量建设作为一项复杂的系统工程，从国家和军队建设大的层面上，通过军队作战、后勤、装备和国家、民营交通运输行业等多个部门的共同努力，为军队战略投送力量的建设和管理提供良好的基础性条件。通过各军种自身的专业化建设和管理，实现各军种战略投送力量建设的快速发展，形成总部与军兵种两个层次统分结合的管理模式，确保军地交通运输力量集中统一指挥、统筹规划建设和分级分类管理。在管理职权分工上，总部主要负责制定政策法规、发展规划，协调与地方有关行业、部门的工作关系，统一组织指挥联合战略投送;各军种设有专门的建设和组织实施机构，分别承担本军种战略投送的建设和组织实施。形成以地方为依托、以军队为主体的战略投送力量体系，既是建设军地一体的国家战略投送体系的目标，又是建设军地一体的国家战略投送体系的条件，即在统一规划下，协调军地双方运输资源布局建设与集约使用。美军在《联合构想2020》中提出，要具备4天将1个旅、5天将1个师、30天将5个师部署到世界任何地方的能力，并把这种战略投送能力作为21世纪领先全球军力的最基本前提之一。而要达成此目标，就在于美国有一个层级清晰、各司其职的联合投送体制。

1.3 综合调度，联合指挥

军队战略投送力量的建设和运用是作战保障的重要组成部分，国家交通运输力量资源是构成战略投送能力的主体，军队自身往往是实施战略投送的拳头，从根本上要求综合调度和联合指挥。如美军实行的是军政军令相对分离、有机衔接的领导指挥体制，其运输司令部统一指挥使用三军的运输力量，统一协调调度地方运力，负责“为国防部在平时和战时提供空、海、陆上的运输”，使其从战略投送到战役、战术运输的领导管理形成一个有机整体。这说明，战略投送过程作为一个复杂的交通过程，其活动涉及军队和地方的两个方面和多个环节，投送力量来自军队和地方，投送方式涉及铁、公、水、空，投送过程包括装、运、卸、转、修、防，需要建立专门的领导指挥机构。运用时必须适应联合作战全局的需要，接受全军联合作战指挥机构的统一指令，按照“军地一体、三军一体、平战一体”的原则，在国家层面上统筹使用军地交通运输力量，在军队内部统一组织调配三军的运力，实行统一计划、统一调度和统一指挥，最大限度地发挥体系作用和综合集成效应。

2 加强我军战略投送领导指挥体制建设的总体思路

与现代军队战略投送领导指挥体制的基本特点相比较，我军还有相当大的差距，主要存在着战略投送力量的指挥与使用职能不够集中，建设与管理难以集中统筹，规划建设的统管职能不强，分类建设与分层管理职能配置不够科学、缺乏合理的分工，战略投送力量的建设、动员与运用之间的一些主要关系不够顺畅，存在的“少”“散”“缺”“难”等问题。尤其是海空运力长期以来一直按照单一军种不同部门负责规划和建设，基本上处于分散建设与管理的状态，使军队本来就十分有限的投送资源得不到合理配置和集约使用，难以发挥整体合力，显然与信息化条件下军队建设和作战对战略投送领导指挥体制的要求不相适应。加强我军战略投送领导指挥体制的建设，必须以习主席的重要指示为指导，以适应世界军事发展趋势和加快中国特色军事变革、全面履行新世纪新阶段军队历史使命为牵引，遵循军队战略管理体制建设发展的基本规律，逐步建立既符合现代军队建设一般规律，又有中国特色的战略投送领导指挥体制。

2.1 着眼跟上时代发展，在融合性上下功夫

当代世界各国军队建设的交流借鉴，超过历史上任何一个时期。依托国家交通运输资源、综合运用军地运力，是实施战略投送的重要保证。世界各军事强国，都十分重视在国家交通基础设施建设和运载工具设计建造中体现军事需求，依托国家交通运输实力发展战略投送能力。建立军地一体的国家战略投送体系，既是战略投送能力建设的基本规律，也是贯彻军民融合深度发展战略思想，提高战略投送能力的迫切要求。因而必须在准确把握国情军情、坚持以我为主的基础上，注重研究发达国家战略投送领导指挥体制改革的思路、模式和做法，并按照军民融合的要求，适应国家行政管理体制改革、深化国防和军队改革的新形势，按照军民一体保障的要求，合理区分军队与政府在战略投送力量建设方面的职能权限、责任和义务，以现行相对完整的军交运输体制机制为基础，加强战略层面的沟通联系，进一步完善军地会商机制、情况通报机制、检查评估机制、联训联演机制等，确保军地信息沟通、资源共享、优势互补。

2.2 着眼军队发展需求，在全局性上下功夫

战略投送领导指挥体制建设，必须向实施一体化联合作战的要求聚焦，把是否有利于提高基于信息系统的体系战略投送能力作为基本依据，形成养兵与用兵合一的体制，建立健全三军一体的战略投送领导指挥体制。根据高层领导管理体制和联合作战指挥体制的改革，构建与军队其他体制相协调的战略投送领导指挥体制，努力形成既有利于战略投送能力建设科学发展，又有利于促进军队整体建设效益和作战能力提高的战略投送领导指挥体制。进一步明确军队战略投送领导指挥机构负责与国家有关机构的协调职能，统筹军民战略投送力量的建设发展和协调使用，创造性地设计出具有中国特色的战略投送领导指挥体制。同时，要适应国家交通运输行业的新发展，以提高战略投送能力为重点，整合铁路、公路、水路、航空、管道运输的设施、设备、通信和管理资源，构建完备通达的适应非战争军事行动保障需要的现代立体交通网络;加强驻交通沿线军事代表系统建设，完善保障功能，优化布局结构，更好地发挥驻交通沿线军事代表系统在实施战略投送中的桥梁纽带、组织协调和现场保障功能。

2.3 着眼发挥整体效益，在系统性上下功夫

战略投送领导指挥体制建设，必须着眼于内部诸要素的系统性，谋求系统整体结构的优化，实现功能的最大化和最优化。

一是统筹考虑战略与战役和战术体制的建设。战略、战役和战术是投送领导指挥体制的纵向层次划分，三者是环环相扣的有机整体。合理区分总部和军兵种在战略投送领导指挥方面的职能，注重搞好战役和战术投送领导指挥体制的建设，努力形成既有利于集中统一领导，又有利于分级管理的体制。

二是要统筹考虑体制、机制、法制的建设。体制是龙头、机制是枢纽、法制是保障，注重统筹体制、机制和法制改革的关系，努力形成良性发展的局面。制定完善军事交通运输组织或战略投送组织方面的法规制度，明确军地各级领导管理机构在战略投送组织方面的职责、分工以及相互联系等，实现交通战备系统与国家应急系统的有机衔接，提高快速反应能力。

三是构建军事运输标准制度。建立统一、兼容、完善的军地运输标准体系，为平时依法高效使用国家和地方交通运输力量提供可靠保证。

四是建立军事交通动员或战略投送动员方面的法规制度。规范交通运输工具与设施动员的方式方法与组织程序，建立健全民用运力快速动员和使用机制，加快建立完善与市场经济相适应、以法律法规为依据的国防交通动员工作机制和办法，加速把交通动员工作纳入依法运行的轨道。

2.4 着眼积极稳妥推进，在可行性上下功夫

战略投送领导指挥体制建设涉及相关利益和诸多关系的调整，必然触及深层次矛盾和问题。必须坚持从军队实际出发，逐步推动战略领导指挥体制改革不断向前发展。

一是坚持重点突破与整体推进的有机统一。战略投送领导管理体制改革，必须以加强战略投送力量使用统一指挥、建设集中统管为重点，着力建立统一规划计划、统一管理使用陆海空运力和民用运力的体制机制。

二是坚持长远规划与梯次跃进的有机统一。改革是一个渐进的发展过程，在特定的历史阶段只能完成特定的历史任务，正确处理深化改革和做好军事斗争准备的关系，确保战略投送领导指挥体制改革既能稳步实施，又能随时完成现实的战略投送任务，尽可能减少不必要的代价。

三是坚持体制基础与上下认同的有机统一。战略投送领导指挥体制改革，必须依托相对完整且已有的军交运输体制机制，这样仅通过进一步明确定位、赋予职权、理顺关系即可达成，利益调整范围相对较小，且全军上下的认同度相对较高，既能够减少体制调整的磨合期、快速实现改革目标，又能够较好地降低改革可能带来的风险。

3 加强我军战略投送领导指挥体制建设的总体设想

加强我军战略投送领导指挥体制建设，要瞄准组织形态现代化这个目标，着手研究战略投送领导指挥体制调整改革总体方案和具体实施方案，确保迈出坚实的第一步，在重要领域和关键环节实现新突破，进而为长期改革奠定坚实基础，逐步实现军地融合、三军一体、集中统一、顺畅高效等建设目标。

3.1 依据军队改革的进程，进一步完善战略投送领导指挥体制

通过完善战略投送领导指挥体制，实现对军地战略投送力量的统一筹划、统一建设、统一管理、统一使用。

在总部层面将总后军交运输部改建为战略投送部或军事运输司令部，统一负责军队战略投送力量的指挥调配，集中统管三军战略投送力量的建设规划，领导管理和监督海空运力的建设，具体指导全军铁路、公路、水路、航空军事运输的建设管理;在军委联合作战指挥机构的指挥下，负责对军地战略投送力量的统一指挥和调配。在战区层面设立战役投送指挥机构，负责对战区范围内的运力的指挥和调配。在军种层面，依托海、空军和二炮军交运输部门分别设立战略投送建设领导管理机构，在总部战略投送领导指挥机构的指导下，负责军队海上、空中和战略导弹部队的部队战略投送能力建设管理，若军委陆军领导机构建立，则将军队陆上战略投送能力的建设与管理职能移交陆军。

加强驻交通沿线军事代表系统建设，以强化军地协调职能为核心，创新工作机制和协调办法，按照派驻为主与建立实体相结合的原则，努力推进军事代表体制由单一运输方式的组织协调向多种运输方式的组织协调转变、由组织协调为主向组织协调与实体保障并重转变、由点线为主向区域型保障转变。

3.2 着眼应急应战战略投送任务，进一步健全完善法规制度

按照战略投送工作一体管理、国防交通设施一体建设、军地运输力量一体发展、平时战时任务一体履行、应急应战一体使用的思路，搞好制度设计。为确保我军战略投送领导指挥体制的高效运行，必须建立健全相关法规机制。

一是制定军事交通运输组织法或战略投送组织法，明确军地各级领导管理机构的职责、分工、相互关系，确保战略投送组织有序运行。结合全军联合作战指挥体制的调整改革，进一步明确与战略投送领导指挥机构的职责任务、指挥关系、工作流程。

二是制定军事交通动员法或战略投送动员法，明确军队各级在应急、应战情况下的动员权限，规范地方政府与行业在应急、应战交通战备动员中的义务，规范应急、应战交通运输工具与设施动员的方式方法与组织程序，通过完善法规，把国防交通动员能力提高到一个新水平。

三是建立完善与市场经济相适应的、以法律法规为依据的国防交通动员工作机制和办法，按照军民一体的保障要求，在现行军地运力协调使用机制的基础上，加强战略投送领导指挥机构的战略层面的沟通联系，建立健全“国家军事交通委员会—战略投送部—战区战役投送指挥机构”的三级军地一体化战略投送力量动员机制。还可根据需要，在重点地区成立由军队牵头、地方政府和交通运输企业参加的区域性一体化军交运输动员领导小组，实行对区域内的各种军地运输和交通保障力量的统一组织与综合运用，进一步完善军地运力统一协调使用的工作机制，使战争和非战争军事行动的运力使用有法可依、有章可循。

四是制订战略投送应急预案，在搞好资源调查掌握动员能力的基础上制订切实可行的预案，提高紧急情况下的应急性战略投送能力。