工业化中后期海归人才回国创业的制度支持

■ 薛 琴，申俊喜

（1.南京工程学院经济与管理学院，江苏南京211167；2.南京师范大学 商学院，江苏 南京210046）

一、工业化中后期从招商引资到招才引智的战略变迁

后起发达国家经济发展的经验表明，在经济全球化条件下，充分吸收利用发达国家的先进技术弥补本国技术缺口是后起国家加快技术进步促进经济发展的基本做法。它主要包括两条路径：一是招商引资；二是招才引智。

在工业化的早期阶段，后起国家或地区主要通过税收减免、土地低价转让等一系列的外资优惠政策招商引资，利用外商直接投资企业的技术转移溢出，来实现外资企业所拥有的产品管理技术以及研发能力向东道国本土企业的流动扩散。对此国内外学者做了大量的实证研究，大多数学者认为，在工业化的早期阶段招商引资迅速缩小了后起国家或地区与发达国家的技术水平差距，加快了本地区经济国际化进程，有力地推动了区域经济的快速发展。但同时也指出招商引资在技术创新方面的不足：一是被动性。由于技术是外商直接投资企业海外经营扩张的基础，是其竞争优势的源泉，所以，外商直接投资企业本身并没有向东道国本土企业转移技术的任何愿望，其技术转让的根本动机是对高额垄断利润的追求。能否实现以及在多大程度上实现外商直接投资企业的技术溢出，促进本土企业技术进步，往往受制于外商直接投资企业 （Dunning，2001）。二是依附性。在全球产品内分工的视角下，众多外商直接投资企业出于自身竞争战略的考量，长期安排东道国本土企业为其价值链提供技术含量较低的零配件生产和产品组装，使其难以接近产品关键技术，从而抑制了它们的技术创新动机和能力提升，形成“引进——落后——再引进——再落后”的恶性循环，造成东道国产业对外商直接投资企业的技术依赖。三是落后性。外商直接投资企业国际竞争力的根本在于其技术，所以它们一般不会将最先进的产品技术应用到东道国的子公司或分支机构中，它们在发展中的东道国所使用的通常是低水平成熟标准化的生产技术。四是流动性。随着发展中国家或地区土地价格的抬高，劳动力、商务成本的持续上升，这些国家或地区招商引资的比较优势就会有所减弱，而伴随外资企业的迁移，外资企业拥有的技术随之而带走。

因此，当后起国家或地区一旦进入工业化中后期阶段，它们就会实行从招商引资向招才引智的战略变迁，通过招揽吸引高层次的国际化人才，尤其是本国海外留学人员回国创业，来直接提升本国或本地区的技术创新水平和能力。这主要基于两个方面的考量：一是本国本地区产业升级的内在需求。根据迈克尔·波特教授 （2002）的理论，当一国或地区的经济发展进入工业化中后期阶段时，科技创新就开始成为引领推动区域经济发展的主要驱动力。过去曾作为后起国家或地区经济高速增长引擎的劳动密集型、资本密集型产业比较优势渐失，国际市场竞争力下降，迫切需要加快产业升级，大力发展知识技术密集型产业。而随着劳动、资本密集型产业向技术、知识密集型产业的转移升级，后起国家或地区迫切需要大量高层次的科技研究开发人才，从而为海外留学人员回归创业创造了更大的发展机会和空间。二是较高的海归人才技术创新水平。在海外留学的科技人才，尤其是从事高尖端领域研究开发的科技人才处于本领域的技术前沿，他们对世界领先科技及其产业化发展方向有比较准确地把握，对未来产品市场前景有前瞻性的预见，吸引他们回国创业，可以较快地实现本国技术水平的跨越，达到甚至超过世界先进水平。

相比于招商引资，工业化中后期招才引智在产业技术效应方面更具有主动性、独立性、前沿性和植根性，更能够迅速提升后起国家或地区的技术创新水平，建立健全自给自足的科技创新体系。许多后起国家或地区的经济发展印证了这一点。比如亚洲四小龙之一的韩国，20世纪80年代逐步进入工业化中后期阶段，韩国海归人才开始纷纷回国，20世纪90年代海归人才回国创业迅速增加，回归率达到60% （林琳，2009）。Gentleman（2008）对印度的研究同样发现，印度很多新科技企业是由海归人才创办的，印度南部的IT产业重镇班加罗尔，到2007年底已经聚集了从美国、英国回来的40000多名IT业人才，成为印度IT技术崛起的重要推动力。再比如以我国台湾地区为例。如果将20世纪70年代以来我国台湾地区的海外留学人员回归情况与人均GDP增长做一个比较，同样可以发现，当1981年台湾地区人均GDP超过2500美元处于工业化中后期阶段时，海外留学人员回归数量开始大幅度增加，在90年代前期达到高峰，其中1994年当年回归人员多达6510人（张景安，2002）。1983年中国台湾地区新竹高科技园区内就业的海外留学人员还只有27位，1994年就增加到1362位，2000年更是达到4108位。

二、我国海归人才回国创业的现状及存在的问题

同大多数后起国家、地区一样，在工业化的初始阶段，我国各地区主要利用招商引资，通过承接发达国家劳动密集型、资本密集型产业转移，并借助出口扩张带动地区产业和经济发展，进入21世纪以来，随着我国长三角、珠三角、环渤海湾等地区相继进入工业化的中后期阶段，这种高投入、高消耗的粗放型经济增长模式，使地区经济发展面临着巨大的资源环境压力，迫切要求加快技术创新，实现经济增长方式从要素、投资驱动向创新驱动的战略变迁，从而为海归人才回国创业提供了广阔的舞台和千载难逢的机遇。

如果说区域产业升级为海归人才回国创业提供了基本动因，那么政府作用则是海归人才回国创业的 “助推器”。为了招揽吸引海外留学人才，我国各级政府果断地实施了从招商引资到招才引智的战略变迁，制定了一系列旨在鼓励海归人才回国创业的计划及政策措施，如中共中央组织部的 “千人计划”、人力资源社会保障部海外高层次留学人才引进项目、 “中国留学人员回国创业启动支持计划”、中国科学院 “百人计划”、教育部“长江学者计划”、北京市 “海聚工程”、上海市的“3100”工程、 “雏鹰归巢计划”、江苏省 “万名海外人才引进计划”、 浙江省 “省级千人计划”、深圳市的 “孔雀计划”、无锡 “530”计划等，全国共建立海外高层次人才引进基地112个，建设留学人员创业园260多个，有力地推动了我国海归人才回国创业的进程。据教育部留学服务中心提供的数据显示，从1978年到2013年底，我国留学回国人员总数达144.48万人，已有72.83%的留学人员学成后选择回国发展，2013年留学回国人数35.35万人，是21世纪初回国人数的近30倍，年均增长率达到32.4%。

但是，在海归人才回国创业保持快速增长态势的同时，我们也应该清醒地看到海归人才回国创业中普遍存在着 “三三”现象，即大约l/3能有较大发展，1/3勉强维持生存，1/3处于破产或半破产状态 （王辉耀，2007）。那么，海归人才回国创业为什么失败率这么高，原因在哪里？笔者认为主要是由于当前我国各地区招才引智过程中存在以下问题所造成的：

一是重政府主导轻市场运作。后起国家和地区招才引智成功的经验表明，企业应当是吸纳海归人才回国创业的主体，但是长期以来，我国各地的招才引智是政府主导型的，各级政府替代了企业成为招才引智的真正主体，它们不仅要负责招才引智的项目设计、定期发布人才需求信息、到国外招开大型人才招聘会，而且直接参与招才引智的考察与谈判，甚至把招才引智活动作为地方政府日常最为重要的工作和政府官员的重要岗位职责，不少地方政府将招才引智的业绩作为政府官员、公务员的政绩指标来考核，由行政干预替代了市场化运作。

二是重政策优惠轻环境营造。一提起支持海归人才回国创业，许多人立刻就会提出要完善海归人才创业管理机构，设立面向海归人才的科技创新计划，建设海归人才创业的科技园区，健全海归人才创业的财政金融政策支持体系等等，似乎只要加强各级政府的规划领导，得到国家更多的财政金融投资支持，就能够推进海归人才回国创业，这其实是一个观念上的误区。美国加州大学教授安纳利·萨克森宁对此有深刻的认识和理解，她在谈到中国企业技术创新时明确指出，“我认为中国面临的最大的挑战是机制问题。举例来说，在硅谷的一些中国创业家回国创业，尽管中国有很多的优惠政策，有很多的科技园区，有很漂亮的孵化器，但是，这些都不是最重要的因素。最重要的挑战是中国经济中的制度问题。有一些中国的回国留学人员很难打开他们产品的市场，因为中国大陆的市场还同旧经济没有脱节，没有进入新经济的阶段，所以他们找不到市场”（张景安， 2002）。

三是重人才引进轻管理服务。创业是一项系统工程，包括产品研发、资金筹措、人员管理、市场开拓、产权保护等一系列活动环节，每一环节的好坏都将影响创业活动的成败。海归人才回国创业既要面对一般创业活动普遍存在的风险性、动态性、不持续性等复杂难题，也要面对所有科技型创业活动不易逾越的“达尔文之海”——技术供给与商业需求间的鸿沟。在创业初期，他们还要面对尽快熟悉国内市场环境、了解国家法律法规、适应国内创业创新文化等突出问题，这就要求各级政府在加大人才引进力度的同时更加重视对海归人才创业的管理服务。然而现实是各级政府花大力气重视了海归人才的引进工作而轻视了创业过程中的管理服务。中国人事科学院课题组 （2012）以GEM （全球创业观察组织）创业环境模型为主要分析工具开展了为期两年的调查研究，结果表明，融资难依然是海归人才在创业初期必须面对的一个严重问题，海归人才回国创业普遍缺乏企业发展战略、管理咨询、公共关系、法律事务、涉税服务、人力资源、劳动关系等方面的专业服务，对海归人才创业能力进行相应的培训，使其尽快跨越 “达尔文之海”，完成从“科学家/工程师”到 “企业家”的角色转换也显得十分迫切。

四是重单枪匹马轻网络整合。众所周知，美国硅谷是当今世界最为成功的高新技术产业基地，其成功安纳利·萨克森宁教授 （2000）认为最为重要的是， “硅谷有一个以地区网络为基础的工业体系，能促进各个专业制造商集体地学习和灵活地调整一系列相关的技术”， “在网络体系中，公司内各部门职能界限相互融合，各公司之间的界限和公司与贸易协会和大学等当地机构之间的界限已被打破。”可以看出，区域网络整合才是发展培育海归人才创新创业能力的温床。目前我国各地区招才引智缺乏产业导向，经常出现多个地区争抢一个海归项目的现象，各地区产业布局雷同，行业不集中，产业链发展不够完善，上下游企业之间衔接不够紧密，企业之间相互交流、互相配套或共用试验平台较少，没有形成差别化产业集群发展。这样，不仅加大了企业市场竞争的风险，而且降低了海归人才创业活动的存活率和成功率，海归企业也难以带动地区现有产业升级，更谈不上引领区域高新技术产业的发展。

三、构建海归人才回国创业的制度环境

伴随中国经济的持续快速增长，我国长三角、珠三角、环渤海湾等地区已经或正在进入工业化中后期阶段，加快产业升级，转变经济增长方式，实行从要素投资驱动向创新驱动的战略变迁，这一切为海归人才回国创业施展才华提供了千载难逢的机遇。但能否真正吸引到海归人才，让他们心甘情愿地留下来，充分实现自身的人生价值，关键在于我们能否构建适宜其成长的制度环境。吴敬链教授反复教导我们 （1999）， “制度重于技术，决定一个国家、一个地区乃至一个企业高新技术发展状况的最主要的因素不是物质资本的数量，而是与人力资本潜力发挥相关的经济组织结构和文化传统等社会因素”。因此，在经济转型时期，支持海归人才回国创业，不能只靠政府的各种优惠政策，在继续完善地区生活居住、科研办公、生产及基础设施等硬件环境的同时，当前迫切需要从根本上解决海归人才回国创业的体制问题，营造一种有利于海归人才创业成长的制度环境。

1.构建规范有序竞争公平的市场环境

市场经济条件下，海归人才回国创业更多的是企业行为而非政府行为，因此，必须加快政府职能转变，明确禁止各地政府借助行政手段搞垄断，坚决打破地区封锁和市场分割，努力形成全国统一开放的市场体系；要进一步完善商品市场、培育规范生产要素市场和产权市场，制定完善市场运行规则，减少和杜绝不合理的产业进入退出壁垒，强化市场管理和监督，规范市场竞争秩序；大力发展和完善各种市场中介组织，充分发挥市场中介组织的作用，从而使社会资源能够充分有效地在市场机制调节下进行跨行业跨地区的配置，为促进海归人才回国创业创建良好的体制环境，力求保证每个市场创业主体都能发挥其核心竞争能力，在规范有序竞争公平的市场环境中谋求生存和发展。

2.努力形成各具特色的产业创新网络

各地区在创建科技园区、创业园区吸引海归人才回国创业时，首先必须明确界定各地区的产业定位，根据国内外市场需求的变迁，综合考量本地区已经拥有的核心竞争优势，主要围绕少数几个产业进行重点孵化建设。其次，以产业关联性为依据招才引智，选择安排项目。对即将进入的海归创业项目各地区应该明确以产业网络整合为导向，对园区内已有的企业项目也要积极强化相关网络体系的整合，除此之外，各级政府在重点扶持科技园区、创业园区发展时，应该将原来向区域倾斜的优惠政策转向主导产业倾斜，有针对性地吸引那些具备产业带动优势、产业关联效应或配套协作功能较强的项目进入科技园区。各科技园、创业园区也要积极实施产业品牌战略，构筑产业公共技术创新平台，建立健全产业社会服务体系，创造并维持园区的聚集效应。

3.创新产学研合作的组织模式

当今社会，技术创新的复杂性、艰巨性不断增大，科学技术日益交叉和融合，单靠海归企业的研究开发投入已经远远不能满足市场在速度层次上对技术创新的要求，海归企业必须借助高校、研究机构的力量共同开发新兴技术。促进产学研合作，加快海归人才创业，当前迫切需要创新产学研合作的组织模式，构建产业技术创新联盟，充分发挥 “官、产、学、研、金”的相互作用，从根本上突破创新与创业相脱节的困局，将产业技术创新前端的基础研究，中端的关键共性技术研发，后端的融资服务、项目产业化等合成一个系统的创新创业网络，切实解决产学研合作主体间分工协作、利益分配以及风险共担的问题，从而实现从以技术进化为核心向以制度进化为核心的变迁。

4.着力培养尊重知识人才、不断学习创新的文化氛围

世界经济正日益从工业化的经济形态向更高的以知识为基础的经济形态转变，知识取代资本成为经济社会发展中的决定性因素。正如管理学家彼德·德鲁克 （1998）所说， “正式的知识被称为关键的个人资源和关键的经济来源。知识是今天唯一意义深远的资源，传统的生产要素——土地 （即自然资源）、劳动和资本没有消失，但是它们已经变成第二位的。”决定性生产要素的转变，使社会环境发生了根本的变化，迫切要求管理制度的重点由以物为中心向以人为中心转变，并且从管理人向育人、用人转变。尊重人、依靠人、发展人、为了人成为管理制度的基本内核；管理从单纯最求财务资本利润最大化到注重人力资本利益，保证人力资本保值增值；利润分享制度、自主参与管理制度、学习培训制度、弹性工作制度、职业生涯管理制度等日趋流行，不断强化人的主体性，努力实现知识与决策权的结合，在提高劳动生产率的同时，促进人性的全面发展。

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