政府投资项目跟踪审计的风险与防范

文/谢金苹 北京市审计局

近年来各级政府不断加大农林、水务、城建、地铁公交等公共设施、公共服务的建设力度，引起社会公众对这些投资项目所取得的经济性、效益与效果性的持续关注。在这种时代背景下，政府审计机关也正开始逐年加大政府投资项目跟踪审计工作力度，以期对其进行持续、有效的监督，发挥好审计机关“免疫系统”功能的作用。目前政府主要通过跟踪审计来监督评价此类项目，但由于跟踪审计方法本身存在着一些局限性，导致政府投资项目在审计过程中隐含着较大的审计风险。本文主要对政府投资项目的跟踪审计实践中所潜在的审计风险进行有效分析，进而提出一些风险防范与控制措施来完善跟踪审计工作。

政府投资项目/跟踪审计/风险/防范

随着经济社会的高速发展和政府投资规模的不断扩展，重大政府投资建设项目逐渐成为各级政府关心的热点，广大社会公众关注的焦点，因此，政府审计机关每年都要开展相关工程项目的审计工作，意在监督财政资金的使用与管理，从而有效提高政府项目资金使用效益。近几年，笔者通过参加几个重大政府投资项目的跟踪审计工作，总结出目前政府投资项目跟踪审计工作中存在的一些问题，并探究其潜在的一些审计风险，进而提出若干有效防止跟踪审计风险的措施与对策，达到进一步完善政府投资项目跟踪审计工作的目标。

一、政府投资项目跟踪审计风险

为了有效监督政府财政资金的使用，国家审计部门对一些重大政府投资项目开展了跟踪审计，例如汶川灾后重建工程、京沪高铁项目、公交地铁投资项目、万亩造林工程等。这些跟踪审计工作，一方面有效监督项目实施单位依法依规合理使用项目资金，对项目开展中存在的问题及时进行整改；另一方面积极督促项目实施单位重视工程质量，确保项目发挥应有的社会效益。

因此，政府通常采用跟踪审计方式对此类重大公共项目进行监督，同时也是是目前一种最为有效的方法。然而，跟踪审计本身存在着一些局限性和不足，例如跟踪审计机关及人员对特定项目的相关法规、技术标准、制约因素、风险控制等估计不足，造成在开展政府投资项目跟踪审计过程时产生一些审计风险。主要体现在以下几个方面：

（一）执业环境变化所引起的审计风险

随着全社会对审计机关发表的审计意见的重视和依赖，促使审计机关的审计业务范围与职能日益扩大，审计对象日益复杂，审计内容日益广泛。审计机关的审计业务已经从传统的事后监督扩展到项目全过程监督，并且涉及到重大投资项目、各类突发事件、环境保护及民生等各个方面，这样客观上要求审计人员能够应对各个领域的审计工作，然而审计人员专业的局限性为跟踪审计工作带来了一定的审计风险。例如新技术、新工艺、新材料在工程项目中不断应用，要求跟踪审计人员必须具备更加广阔、更加新颖的专业知识，如果审计人员不具备这些新知识，就可能导致在陌生领域发表不专业、甚至是错误的审计意见，使审计工作的客观性和公证性受到质疑，严重损害政府的公信力。因此，审计工作执业环境的多样性和审计人员专业的不对称造成了一定的审计风险。

（二）工程项目管理过程中的各种不规范因素对审计风险产生影响

工程建设项目一般建设工期长、涉及环节多，项目资金管理链条较长，有些存在着招投标不规范，串标、围标、抬标以及借用施工资质等违规现象；有些存在着故意拖延工期、降低工程质量，聘用非专业人员进行项目管理而造成管理水平不高的现象；有些存在着项目资金使用不规范，结算与预算不符，甚至是项目资金挪作它用等违法违规现象；有些存在着合同条款不清晰，甲乙双方权责不明确，验收标准不规范等现象。以上这些无不增加了政府投资项目跟踪审计工作的复杂性，导致审计人员对工程项目认识不清，理解偏差，考虑不周，影响审计意见，带来较大的审计风险。

（三）审计人员综合素质不均衡引发的审计风险

部分审计人员风险意识不强，职业道德素质不高，工作中没有遵循必要的谨慎性原则，工作中徇私舞弊、隐瞒真实审计情况，还有少数审计人员专业知识、经验和能力匮乏，很难单独完成审计任务，更有甚者即使发现审计疑点，由于时间及其它某种原因，对发现的审计疑点不再进行进一步核实与审查，敷衍了事，直接造成较大的审计风险。

（四）外聘审计机构审计质量不达标引起的审计风险

由于待审计的政府投资项目数量之多，规模之大，业务之复杂，客观上要求审计机关适当地外聘第三方审计机构协助完成政府投资项目跟踪审计任务。一些外聘审计机构自身人员不能承接如此多的审计项目，为了追求更多的项目利润，一方面外聘大量实习生或非专业人员，造成审计机构实际审计能力不能达到招标所规定的要求；另一方面审计机构人员流动性大，工作延续性差，造成审计工作质量不达标；甚至有些审计机构没有相应资格和能力也盲目降低投标价格来应标，导致审计工作无法开展。特别是在一些较为专业的跟踪审计工作中，出现此类审计风险的概率较大。

二、政府投资项目跟踪审计风险的防范与对策

审计风险防范是对审计风险全面、系统、连续和及时地控制，以达到规避风险，提高效率和效果的目的。针对上述审计风险，应采用科学的分析方法厘清风险产生的原因，采取系统的、合理的、全面的应对措施加以规避，以提高审计工作质量。

（一）强化审计风险意识，完善跟踪审计标准

审计工作带有一定的风险，一旦出现审计风险会给审计工作带来不可估量的损失。要减少审计风险，审计人员就必须树立风险意识，增强做好审计工作的责任感和使命感。特别是从事政府投资项目跟踪审计的人员，必须具备较强的风险意识和审计嗅觉，以弥补这种新兴审计方式的不足。

目前，针对各类政府投资项目，在跟踪审计实务操作中，没有一套统一的操作指南，审计项目的复杂性导致审计流程存在诸多差异，从而需要建立一整套规范的、内容详尽的标准来保证投资建设项目跟踪审计的实施效果。建立标准的目的是规定审计各个重点环节的审计效果，从而遏制审计结果模糊、整改意见形同虚设等现象，有效地规避审计风险的发生。

有了较强的风险意识和完善的审计标准，审计机关就可以主动采取措施，针对不同的项目制定相应的跟踪审计流程，发现和纠正审计中存在的问题，使审计风险降到最低水平，促使跟踪审计工作规范有序进行。

（二）把握关键环节，规范审计程序，提高审计效率

跟踪审计要求审计机关跟踪项目建设全过程，沿着项目周期展开全程审计。然而我国有大量亟待审计的政府投资建设项目，要让有限（甚至是不足）的审计工作者对这些项目开展全程跟踪审计，达到事半功倍效果，就需要抓住项目的关键环节，例如项目论证、项目预算、项目评审、工程与参数设计、招投标过程、政府采购各环节以及项目资金结算等。

另外，在政府投资项目跟踪审计中，必须重视审计业务流程的规范操作，一方面审计人员应及时记录审计重点事项和相应审计结论；另一方面认真编制审计工作底稿，定性审计问题，提出审计意见或建议。最后，在跟踪审计中要充分运用审计软件开展计算机辅助审计，分析汇总各种财务数据，以提高审计工作效率。

（三）提高审计人员能力，降低跟踪审计风险

政府投资项目跟踪审计风险的大小，客观上由审计人员的能力所决定。审计人员能力的提高，除了通过外面招聘吸收新鲜“血液”提高外，一般都是通过培训来完成。一是加强理论学习，提高政治觉悟，树立正确的人生观、价值观，珍爱审计事业，从整体上提高审计人员政治思想素养；二是加强审计人员的廉政建设，避免在审计过程中拿原则做交易，掩盖隐瞒问题真相，以防范审计风险；三是不断提高审计人员专业素养和审计能力，督促并支持从事政府投资项目跟踪审计的人员学习相应的政策、法规；四是跟踪审计人员要深入现场，了解项目的实际进展情况，提高实践经验。

（四）加强外聘审计机构管理，保证审计工作质量

由于每年政府投资项目逐年增加，审计机关为了高效完成审计工作任务，常常会委托一些社会中介审计机构来协助审计。委托社会中介审计机构来协助审计应采用公开招投标方式，选择技术、实力等各方面强的中介机构，以从源头上提高审计工作质量；而更重要的是委派机关内部审计管理人员，定期对外聘审计机构的工作质量进行监督与考核，同时制定一套具有可操作性的管理办法和考核体系加以约束与奖励，从而有效减少审计风险，确保审计工作质量。